全國政協委員 陳守義
2005年1—11月，全國共審計9.1萬個單位，查出各類違法違規問題資金2900多億元，揭示損失浪費問題金額150多億元。問題依然集中在違規轉移、挪用和擠佔財政資金，虛報冒領預算資金，未細化預算編制和按規定及時批復預算資金等等。面對不斷擴大的審計面，面對數目越來越龐大的審計問題清單，面對屢禁不絕的相同問題，不得不讓我們深思其背後的預算監督機制問題。
國家預算，事關國計民生。按法律規定，政府預算必須經過人大批準，預算的調整，也必須經財政部門提出，人大常委會審批，政府無權任意改變財政預算。但是事實上，政府擅自調整預算早已成為司空見慣的現象。未經法定程序頻繁追加支出預算的有之，隨意開減收增支口子，以言代法的現象有之，擅自擴大開支范圍，提高開支標準，改變支出用途，不按規定嚴格執行預算和財政制度等情況更是屢見不鮮。
如果說是一些政府部門執法意識的淡薄，使得預算產生了形式化傾向，那麼正是由于預算的不準確性才使無數資金有了避開必要監督的更大空間。讓我們看一組由財政部編制的歷年預算草案的數據，從2000年至2005年6年間，全國財政收入增長分別為8.4％、10.3％、10%、8.4%、8.7%和11%,而實際增長分別為17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、25.7%和20%(不包括關稅和農業稅收入)。兩相比較,預算增長與實際結果之間的誤差平均超過100％。財政收入大幅度增長，這是全國人民樂見其成的事，但就預算而言，平均誤差超過100％，這樣的預算編制的準確性何在？
同時，懸殊的增幅帶來了超收收入過多的問題。因為按《預算法》的規定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果報告人大，不需要事先報批，也不具有強制性。既然不具有強制性，那麼超收收入過多帶來的弊病也就顯而易見了：因為預算收入不準確，使得財政資金的使用效率難以得到保證；使得決策者對財政政策執行的效果產生錯誤判斷，對確定未來政策走勢造成幹擾；使得一些政府部門頻繁追加支出預算，造成年底突擊花錢的現象；更嚴重的是，還滋長了權力尋租的歪風，誘發了各種腐敗現象。然而，各級政府對此仍然沒有根本性的觸動。數據表明，僅2005年全國財政超收收入就超過3000億元左右。3000億元，如果加上歷年的數字，著實是一個天文數字，如此龐大的資金，居然多年遊離于監督內外而得不到相應的重視。這難道不值得引起人們的深思？
上述的問題還僅僅是預算內的政府收支。另外兩種未被納入國家預算的預算外收支和制度外收支，更是成為了缺乏監管的“黑洞”。“預算外收支”的資金數額之巨，在有些部門甚至超過了預算內資金本身。據有關專家研究，從1998年到2004年，我國預算外財政規模已經相當于整個地方預算內財政的50%左右。而“制度外資金”更讓人困惑，由各個地方、各個部門自立規章，自收自支，幾乎談不上規范，沒人能說清全國究竟有多少制度外收支。此外，近幾年來，各地都各顯神通，挖空心思到中央各部委要錢，形成了“跑部錢進”的怪現象，這些原本是中央財政轉移支付的款項，一旦通過種種渠道到了地方，大部分都“如魚得水”，難以得到有效的監督。
資金一旦遁入監管的真空，就如打開潘多拉魔盒，各種弊病隨之而來。中央三令五申、明令禁止的“廣場熱”，各地依然是方興未艾，山西某市的一個區耗資達7000萬元建起了“天安門”廣場，“金水橋”、“華表”一個不少；極盡奢華的領導“豪華辦公室”在各地也比比皆是，安徽北部一個規模不大的地級市領導辦公室，衛生間、會議室、會見室、臥室一應俱全；政府大樓成為一個城市標志性建築地，也難以勝數；還有不少地方辦公樓甚至設計成“五星級”建築、“五星級”裝修、“五星級”服務的“五星級”一條龍，其規格之高，遠遠超過了國務院的辦公條件。這些用無數的錢堆積出的弊病，根源何在？就在于公共財政約束機制不健全，財政收支不公開、不透明。這些失去監管的天文數字一般的資金，究竟有多少隨著“腐敗工程”進入貪官的口袋？究竟有多少隨著“政績工程”、“形象工程”如泥牛入海？面對種種“屢審屢犯”的違規問題，我們迫切需要的是實施強有力的預算監督。惟有真正的監督，惟有實施陽光下的監督，才能讓人民的錢、納稅人的錢用到真正需要的地方，也惟有此，才能建立起完善的公共財政體係。
實施強有力的預算監督，首先必須借助制度的保障。要及時完善預算法，強化預算的法律效力。要盡快鏟除制度外的政府收支，將預算外政府收支納入預算內管理，進而形成一個覆蓋政府收支的政府預算。同時，還要建立一套績效管理和考評體係，以及財政支出的責任追究制度，對濫用權力、亂用納稅人錢者產生足夠的震懾作用。各級人大應當樹立“預算在民”的監督理念，使名義審查變為實質審查，真正成為人民管好政府的“錢袋子”的最佳代理人。各級政協在政府花錢問題上，也應切實履行好民主監督的職能。
審計揭示的問題也告訴我們，盡管目前已有很多規章制度，但是政府及部門執行的程度並不令人樂觀。既然財政“取之于民，用之于民”，既然財政來源于納稅人的交稅，既然公眾是公共財政的受益主體，那麼，我們的納稅人就完全有權知道錢花到了什麼地方，花得是否合理，要讓他們心裏有一本明明白白的賬。因此，還必須建立讓政府接受公眾問責的“陽光監督”體係，政府不但每年要向公眾公布預算決算情況，而且每涉及重大項目也要向公眾說明，接受公眾監督。因為只有讓公眾在陽光下把公開的監督寓于財政預算的全過程，才能有效地防止各類預算“黑洞”問題的發生。罪惡止于陽光。
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