張忠鴻
【內容提要】社區建設是我國社會主義市場經濟體制逐步建立、現代城市高度發展和社會轉型期間提出的一個極其重要的課題。它對于加強基層政權建設、維護社會穩定、促進經濟發展和社會進步將發揮越來越重要的作用。無論從理論還是實踐上看,青海海西的社區建設都還處于起步階段（2003年在全州范圍內開展社區建設）,存在著許多矛盾和問題,需要我們不斷探索,認真研究。筆者通過對都蘭縣察蘇鎮新華街及和平街、香日德南北街、諾木洪農場中心街4個社區居委會的調查，認為全面推進城市社區建設關鍵要有扎實的理論基礎，必備的物質基礎，廣泛的群眾基礎和加強社區的組織、經濟和服務功能建設。同時，必須充分發揮街道、居委會和群眾的力量，不斷提高為群眾服務的水平和城鎮管理水平，提高居民素質和文明程度，加強社會治安綜合治理，從而保證人民安居樂業，促進社會穩定和發展①。
所謂社區,通常是指以居住在某一地方的人們結成多種社會關係和社會群體，從事多種社會活動所構成的社會地域或社會生活共同體②。社區建設是指在黨和政府的領導下,依靠社區力量,利用社區資源,強化社區功能,解決社區問題,促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展,不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。在我國，近年來社區建設作為一項方興未艾的事業，得到各級黨委政府的高度重視和社會各界的普遍關注。目前，國內關于社區建設問題的研究，已經由初步的理論探索向實際運用、由定性研究向定量研究轉化。唐忠新先生2000年出版的《中國城市社區建設概論》，對中國城市社區建設進行了係統的研究，為社區建設提供了理論指導。隨著我國經濟社會的不斷發展和社區建設步伐的加快，針對社區建設中存在的問題，趙振軍先生發表的《中小城市社區建設滯後的原因》（泰山學院學報、2003年1月），王曙、馮磊發表的《社區建設存在的問題與對策》（合肥工業大學學報、2003年6期），進一步係統地研究闡述了社區建設中存在的問題及社區建設滯後的原因。省內李雲發表的《對青海西部社區建設的幾點認識》（青海省委黨校、《攀登》2004）一文中，用對比分析法研究了敦煌、冷湖、格爾木油田社區建設的發展。除此而外，運用社會學理論和方法，對各地、各城市的社區建設進行研究的成果，也不斷出現。但少有人運用社會學理論和方法係統地研究省內農牧區城鎮社區建設問題。到目前為止，還沒有形成一套對我省農牧區城鎮社區建設具有指導意義的研究成果。
本文運用對比分析法、實地調查法、文獻法、訪問法等方法，對都蘭農牧區城鎮社區建設的特點和都蘭城鎮社區建設實踐進行了分析、回顧， 並在分析現階段海西農牧區城鎮社區建設進一步發展的制約因素的基礎上，就加強和促進該地區城鎮社區建設的思路及對策提出了自己的一些見解。試圖通過充分學習、借鑒大中城市社區建設成功經驗，通過研究、總結農牧區城鎮社區建設的實際經驗和規律，探索一條適合全省農牧區社區發展的有效途徑，為全省農牧區城鎮社區建設提供一些政策參考和理論指導。
一、 都蘭社區建設的基本情況
（一）都蘭經濟社會發展的基本情況
都蘭縣位于青海省中部、柴達木盆地東南部，地理坐標為東徑95°34′-99 °40′,北緯35 ° 20′-37°22′之間。東靠海南州、玉樹州，西北分別與格爾木市、大柴旦鎮、德令哈市和烏蘭縣接壤。全縣轄3鎮6鄉，108個行政村。總人口7.49萬人，其中非農業人口11998人。總面積4.9733萬平方公裏③。全境東西狹長，地勢由東南向西北傾斜，平均海拔4000米，具有典型的高寒山區與內陸盆地的地形、地質、地貌特徵。青海省都蘭縣位于素有"聚寶盆"之美譽的柴達木盆地東南部，隸屬于海西蒙古族藏族自治州④。黨的十四屆三中全會以來，特別是進入"十五"以來，都蘭縣從本地實際出發，大力實施農牧穩縣戰略、項目立縣戰略、科教興縣戰略、資源富縣戰略和依法治縣戰略，進一步調整和完善工作思路，全縣經濟社會發展步入快車道。農牧經濟逐步從二元經濟結構的束縛中得以解脫，結構調整穩步推進，具有高原特色的生態農業和以"牧繁農育，自繁自育"為主要形式的農區畜牧業得到發展，產業化經營步伐明顯加快。同時，緊緊抓住國家實施西部大開發的歷史機遇，加大了交通、水利、城建、電力為重點的基礎設施建設力度，全方位尋求投資合作夥伴，加大招商引資力度，使西旺礦業開發有限公司、青海石墨開發有限公司等諸多引資企業參與都蘭的資源開發，為都蘭的經濟發展注入新的活力。2004年完成國民生產總值30846萬元，完成第一產業增加值11643萬元，第二產業完成增加值9597萬元，第三產業增加值9606萬元，職工人均工資收入14020元，農牧業總產值13567.5萬元，農牧民人均純收入1850元，二、三產業中非公有制經濟所佔比重達到65.93％，為都蘭社區建設提供了必要的物質條件。
2003年起，都蘭縣相繼在察蘇鎮、夏日哈鎮、香日德鎮、諾木洪地區開展社區建設，幾個社區在地域、人口、社會生活、社區文化等各方面都已具備了作為一個社區的全部特點，成立了五個社區居委會開始正式以"社區"稱之。各社區居委會先後成立了社區黨支部，社區低保評審會、社區工會、社區居民調解委員會等，社區在協助政府開展各項工作、處理民事糾紛、解決城鎮低保、開展"講文明、樹新風"等活動中發揮了一定的作用。但由于群眾基礎差；經濟發展水平低、投入不足；社區工作人員及全社會對社區的認識理解尚存在差距和不足等問題。影響了社區工作的全面開展，社區居民對社區這一稱呼也還未完全認同。調查中發現，人們更習慣以具體地點稱呼，社區所指的似乎只是作為社區管理的居委會，而不是整個社區。當然，這種情況在其它地方也存在，居民完全習慣社區的概念尚需一個過程。
（二）都蘭社區建設概況
1、社區發展有了一個好的開局。如前所述，都蘭縣自2003年6月開始，先後在察蘇鎮、夏日哈鎮、香日德鎮、諾木洪農場場部成立了五個社區居委會。根據劃分的社區居委會地域，對社區居委會的辦公、活動用房進行整體規劃。採取住社區單位資助、合理分攤、籌資新建、互相調換等多種辦法解決社區居委會辦公、活動用房。通過財政撥款和住社區單位資助解決居委會辦公用品的添置。縣財政對社區居委會主任、副主任以每月500元、300元的標準予以補助，並按每人年400元的標準撥付辦公經費，經社區代表大會選舉產生居委會委員，從委員中產生了居委會主任、副主任。同時，按照"民主自治、議行分開"的原則將社區組織體係分為四個部分：社區黨組織（領導層）、社區成員代表大會（決策層）、社區居民委員會（執行層）、社區協商議事會（議事層），社區建設的序幕正式拉開。首先，都蘭縣自社區建設一開始就十分注重抓好社區的制度建設，結合實際，都蘭縣明確提出了"以人為本，服務居民，資源共享，攜手共建，因地制宜，循序漸進"的社區建設方略，全縣上下心係社區建設，層層狠抓項目落實和社區建設各項工作，在社區建設領導小組務實高效的工作下，及時解決了社區建設中大到資金土地，小到辦公場地、辦公設備等問題，很快組建了社區組織機構，出臺了《都蘭縣社區建設實施方案》、《創建文明社區建設實施方案》等一係列政策規定，並開展了一係列具體工作。借鑒外地經驗，提出了社區人員隊伍專業化、社區服務係列化、社區管理高效化、社區硬件建設特色化、社區工作一體化的所謂"五化"目標，而且把這"五化"目標以量化的形式逐層分解，從而在制度上保證了社區建設的規范進行。其次，從民主管理社區開始。社區管理不同與傳統的管理方式的最大特點是：社區管理是居民的自主管理。都蘭縣社區建設也從一開始就抓住了這一點，由社區居民投票選出的社區居委會主任和社區工作人員，代表他們依法形式教育、管理協調、服務和監督職能。居民選舉出來的社區管理人中的年齡、學歷構成都符合社區建設的需要，保證了社區工作的高效運轉。第三，依托項目搞社區建設。社區建設源自社會的需求，但啟動和運行都離不開政府的指導和強力支持，這是國內近年來社區建設的基本經驗。都蘭縣的社區建設能在較短的時間內取得較大的成績，與抓住機遇，依托政府項目搞建設有直接的關係。2003年，社區建設者爭取到了100萬元資金建成都蘭縣老年人活動服務中心，2005年，積極爭取總投資150萬元的"星光計劃"項目，並依此為契機，多方爭取配套資金和土地等大量無形資產，全縣上下總動員，大力開展社區的社區活動中心建設。第四、開發社區資源，實現單位和社區建設中的良性互動。都蘭縣十分注重挖掘社區單位資源，提出了"社區是我家，建設靠大家"，兩年來，僅部隊官兵就出動2000多人次，車輛200多臺，為社區清除垃圾、栽植樹木。同時，積極動員下崗職工開展愛國衛生運動，有效改變了社區臟、亂、差的現象。
2、社區建設的作用日益明顯。都蘭縣社區自成立以來。從繁榮社區文化、推進社區教育、美化社區環境等方面入手，積極創建文明社區，著力提高群眾素質和社區文明。社區積極創造條件，廣泛組織居民開展體育、娛樂、健身等活動，豐富居民文化生活。推進轄區教育資源向社區開放，重點對居民開展思想道德、民主法制、科學文化知識等方面教育培訓，有效地提高了居民的知識水平和文化素養。各城鎮社區還有機結合"講文明，樹新風"活動，大力整頓社區臟、亂、差現象，搞好社區綠化、美化、亮化工作，為居民營造整潔、優美、舒適的生活環境。社區文明已成為提升城鎮文明程度的基礎。各社區還從居民迫切需要解決的問題入手，拓寬服務領域，完善服務體係，努力提高城鎮社區居民的生活水平。普遍建立了社會保障與救助服務站，實現與縣級勞動就業服務機構聯網，強化職業技能培訓，增加公益性崗位，為失業人員、被徵地人員等提供再就業和社會保障服務。加大扶貧幫困力度，建立志願者服務隊伍，發揮黨員先鋒模范作用，為老年人、殘疾人、低收入家庭提供社會福利和救助服務。社區建設在推進城鎮現代化建設，密切黨和政府同人民群眾的關係，鞏固黨在城鎮的組織基礎和群眾基礎，在維護社會穩定，促進城鎮現代化建設等方面都起到了積極的作用。
二、都蘭各社區的結構及其特點
（一）察蘇鎮社區
1、察蘇鎮社區結構及特點。"察汗烏蘇"係蒙古語，意為"白水河"，因城鎮座落于察汗烏蘇河畔而得名。察蘇鎮係都蘭縣人民政府所在地，也是全縣政治、經濟和文化中心。人口由漢、蒙、藏、回等民族構成，全鎮總人口1.2萬人，其中漢族8605人，佔71.8%，少數民族3395人，佔28.2%。全鎮總面積111.96平方公裏，109國道貫穿全境，交通便利，地理位置優越⑤。其前身為察汗烏蘇鄉，1984年撤鄉建鎮，當時有和平、新華、解放3條街道，時至今日三橫四縱的新型小城鎮格局已初步形成。鎮區布局以井字形街道為框架，公路、人行道、林草間作的帶池、路燈、廣告牌相映成趣，已初具現代城鎮的風貌。近年來，察蘇把發展設施農牧業作為提高農牧業綜合效益的重要突破口，全面實施基礎優先戰略，中心城鎮帶動戰略和科技興鎮戰略，緊緊抓住西部大開發的歷史機遇，加快農牧業結構調整，加大農村剩余勞動力轉移力度，大力發展二、三產業，切實增加農牧民收入，促進經濟社會全面發展。2004年全鎮農牧業總產值達2505.7萬元，農民人均收入達1902.78元，比上年增長7.1%。進二十年來都蘭縣經歷了由一個計劃的、人為的城鎮向市場的、按照城鎮發展規律發展的轉變過程，最明顯的變化就是城鎮的"鎮"的特點越來越突出了，大量因"鎮"而來的流動人口添充到城鎮社區的各個空間，社區結構已成復雜化狀態，傳統的單位社區仍然存在，但已經不是唯一的社區形式，獨立于單位的居住小區開始出現。另外，由于外來流動人口增多和原來的單位的變化，雜居型社區越來越多。察蘇鎮社區內有都蘭縣政府，察蘇鎮鎮政府，所轄單位60多個，人口4000多人。社區鑲嵌在農牧區，與農牧民有廣泛的接觸，因而它既有現代文明氣息，又有當地農牧民群眾傳統的生活方式和觀念。
2、察蘇鎮社區建設實踐。2003年，察蘇鎮新華街居委會和和平街居委會成立。新華街居委會所轄面積2.68平方公裏，住戶1221戶、3967人。和平街居委會所轄面積1.32平方公裏，住戶783戶、2229人。社區成立時，按30-50戶產生1名代表的比例產生代表，並明確了其主要職責是選舉居民委員會成員；評議社區居民委員會成員；對不稱職成員進行罷免；討論社區建設重大事項；評議物業公司工作；反饋居民建議和意見。社區在發展社區衛生，繁榮社區文化，美化社區環竟，加強社區治安，努力提高城鎮居民生活質量，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，協助政府開展各項工作、處理民事糾紛、解決城鎮低保、開展"講文明、樹新風"等活動中發揮了一定的作用。特別是在社區在救助方面的作用開始表現出來。改革以前社會救助一直是由國家或單位統一進行。近年來，企業在實行改制的過程中，出現了許多下崗失業人員，這些人中一部分以各中方式重新就業，而另一部分人則賦閒在家，有的人生活無著，家庭生活十分困難，引發了一係列問題，影響了社區穩定，社區組織在這裏發揮了一定作用，他們對這些人員統一登記，或幫助安置工作，或協調有關方面解決生計困難，或上門問寒問暖，在一定程度上化解了矛盾，為企業和政府分了憂解了難。同時，他們與所在地派出所加強聯係，有效地防止和遏止了各種危害社區治安案件的發生，為廣大社區的居民和幹部職工創造了安定的生活環境。廣大社區居民和住社區成員單位積極參加社區建設，走出了一條志願者義務服務與民辦非企業單位專業化、產業化服務相結合的社區建設之路。
（二）香日德鎮社區
1、香日德鎮社區結構及特點。香日德（藏語，意為樹木繁多的村莊）鎮，素有"戈壁綠洲"之稱，位于都蘭縣中部，總面積為360平方公裏⑥。于1985年6月香日德區和香日德鄉合並成立香日德鎮。是一個以農為主、農牧結合的重鎮。全鎮現轄15個村民委員會，34個企事業單位，總人口為28440人，其中城鎮人口1921 人，是漢、回、土、撒拉、蒙古、藏等多民族聚居區。是海西州主要農業產糧區。1984年，因創糧食單產2013斤的高產紀錄而聞名遐爾。改革開放以來，香日德鎮經濟、社會獲得長足發展，2004年完成農牧民總產值達2066.7萬元，農牧民人均純收入2120.62元。1990年曾榮獲"全國鄉鎮百顆星"稱號；2001年，被青海省委、省政府、省軍區授予"軍民共建高原千裏文明線工作先進單位"稱號，2002年，分別被中央和青海省精神文明建設指導委員會評為"全國創建文明村鎮工作先進單位"、"創建文明村鎮工作先進鎮"。香日德鎮資源豐富，是一個十分富饒而美麗的地方，水源充沛，土地肥沃，可供開發利用的河灘、沙地較多，農業及畜牧業發展前景十分廣闊。同時香日德由于日照時間長無霜期較長、土質肥沃，給農業生產帶來了得天獨厚的條件，農牧並舉的綠洲農業已出具規模，被譽為"柴達木糧倉"。是一個農牧工商綜合發展的新興城鎮，青臧公路自南向北穿街而過，圍繞青藏公路飯館、商店、旅社鱗次接比，吸引了大批外來人員經商務工，香日德社區沿青藏公路兩側依次延伸，居民多為當地經商農牧民、鎮機關、醫院、學校等單位職工及外來經商務工人員，人員結構復雜。經過兩年多的建設，社區具備了一個城鎮應該具備的基本要素和運轉條件，它的建成和發展對整個香日德地區的發展都具有積極的推動作用。
2、香日德鎮社區建設實踐。2004年，都蘭縣"以提高居民生活質量和社區文明程度為宗旨，以社區黨的組織和社區自治組織建設為重點，以居委會為依托，努力建設生活便利、治安良好、環境優美、人際關係和諧的新型社區，促進城鎮經濟社會的協調發展"為指導。採取向社區公開選聘、民主推薦、競爭上崗等辦法，選拔產生主任、副主任及治安調解、文體教育、環保衛生等委員。其中從下崗職工、大中專畢業生和退轉軍人中選聘政治素質好、文化程度高、工作能力強、熱心社區工作的優秀人才，充實到社區居委會，建設了一支高素質的社區工作隊伍。由于他們的創新工作，香日德的社區面貌大變，老百姓得到了實惠，他們親身感受到，在居住的社區內，辦理再就業登記、人口出生證、甚至報戶都能在社區居委會得到熱情的接待和滿意的服務；退休在家的老人，唱歌跳舞下棋娛樂有了活動場所，想鍛煉身體，公園的草坪旁有各種健身器材；治個頭痛感冒的毛病，在社區診所就能完成。調查中，一些老住戶對生活環境的改善十分感慨，深感這幾年的社區管理者給大家辦了好事。香日德社區還在當地政府的領導下，主動同有關部門協調，大力開展綠化活動，同時借鑒和引進了一些物業管理的制度和方法，管理逐步科學，服務更加完善，並制定了嚴格的監督制度，把重點放在擴大服務上。
（三）諾木洪社區
1、諾木洪社區結構及特點。諾木洪社區是在諾木洪農場場部的基礎上建設發展起來的，諾木洪農場始建于1955年10月,經過48年的發展,諾木洪農場已形成了、農、林、牧、副共同發展,科、教、文、衛齊全的格局，1998年依托國家"蘭--西--拉"光纜工程,實現了全國聯網，2001年移動網絡覆蓋場部，2003年聯通覆蓋場部大部分單位,通訊條件得到改善。1998年興建從國道109線入場四級瀝清公路，使農場交通環境落後的局面得到改觀,生產生活條件得到提高。近年來由于農場面臨著布局調整、監企分離,農場的社區建設任務較為繁重。在監企尚未分離的情況下,當地居民既有監獄人民警察、武警,又有農場工人,諾木洪鄉當地的農牧民,近千戶到農場承包土地的農民工,人員結構十分復雜,目前固定人口10000余人。已成為諾木洪地區主要的人口聚集地,成為重要的文化交流和商流中心,小城鎮化模式已見雛形,為社區建設奠定了基礎。
農場的社區建設,在徵求了當地居民和社區單位意見的基礎上,按照"有利于社區服務管理,有利于社區自治,有利于資源共享,有利于提高工作效能"的原則,根據農場東西狹長的地形特點和家屬聚居區的規模,以諾木洪農場場部為中心劃分為中心、東、西、北4個居住區,按單位范圍劃分為工副業,一、二、三、四、五大隊、諾木洪鄉、建築公司8個居住區。全場共劃分為14個居住區。
2、諾木洪社區建設實踐。2004年4月，經社區居民代表委會大會選舉產生了7名社區居委會委員，從委員中選舉產生了居委會主任1名，副主任2名。全體委員均為兼職人員，其中1名派出所民警，1名鄉政府幹事。在建立了完整的組織後，各組織充分發揮職責。一是社區黨組織積極宣傳貫徹黨的路線方針政策，團結帶領社區內黨員完成社區建設任務，完成教育和管理黨員的任務。二是社區居民代表大會按照職責，選舉產生社區居民委員會。聽取和審議社區居民委員會年度工作報告和下一年工作計劃；評議社區居民委員會成員；討論決定社區的重大事項；及時向社區黨組織反映居民意見和建議，推薦產生協商議事會。三是社區居民委員會在有關部門的指導下，整合社區資源調動社區力量，對社區的公共事務、社區服務、社區文化、社區衛生、社區治安、社區教育、社區環境建設實行有效的服務管理。完成宣傳法律法規，教育社區成員遵紀守法、愛護公共財務、履行法定義務；對社區成員進行愛國主義、集體主義、社會主義教育；召集和主持社區成員代表大會，向社區成員代表大會報告工作，執行社區成員代表大會的決定、決議；採取多種形式加強本社區成員的社會主義精神文明建設。教育居民尊老愛幼、扶貧助殘、擁軍優屬、團結互助。養成文明、健康、高尚的生活方式；特別是在落實城鎮最低生活保障制度方面，發揮了積極的作用，保障了農村社區的穩定，與生產科技部門聯係，對轉崗職工進行了蔬菜、枸杞栽培等技術培訓，使他們逐步走上了致福之路；積極開展社區內的公共事務和公益事業，加強和組織社區成員共駐共建，資源共享，因地制宜地開展了多種形式的社區服務，在調解民間糾紛，促進居民家庭和鄰裏團結；協助有關部門，維護社會治安，配合有關部門作好本社區被依法被剝奪政治權利、管制、緩刑、釋放、保外就醫等人員的幫教工作，維護社區正常的社區秩序和生活秩序。協助有關部門作好社區內待業人員的管理及青少年教育、環境美化、綠化；作好環境衛生，計劃生育、醫療保健等工作；作好老年人、未成年人和婦女保護工作，組織社區內老年人、青少年人開展健康文明的文化娛樂活動。
三、當前制約城鎮社區建設的主要因素分析
社區建設已經成為我們生活中的一個熱門話題。但經過對都蘭縣各社區的調查和了解就會發現,這種社區建設熱主要是熱了大中城市,大量的小城鎮社區建設依然冷清。小城鎮是我國社會結構中的一個重要環節,在我國社會發展中佔有重要地位。無論從我國社會的宏觀發展還是具體的城市化道路看,小城鎮都是一個重要的關節點,是事關全局又聯結城鄉的橋梁和紐帶。通過社區建設推進中小城市發展,並進而帶動整個社會發展進步意義重大。但實際生活中如此重要和關鍵的小城鎮社區建設卻嚴重滯後,原因何在?研究小城鎮社區建設的機制,探討小城鎮社區建設落後的原因,已經成為當前社區建設與社會發展對理論和實踐提出的共同要求。筆者認為當前制約小城鎮社區建設的主要因素有：社區建設的物質基礎不足，理論基礎和群眾基礎薄弱。
（一）社區建設的物質基礎嚴重不足。由于城鎮化綜合功能的需要,無論在"硬件"上,還是在"軟件"上,社區建設都需要大量的資金。但目前都蘭縣各社區建設資金主要靠"上面爭一點、財政撥一點、單位讚助一點、社會捐贈一點、自己籌集一點"等多方投入的方法來進行社區基礎設施的建設。據調查，都蘭縣在社區成立時，政府拔出的啟動經費只有4000元，目前辦公經費每人年標準400元，難以滿足社區各項工作的正常運轉。社區建設資金的缺乏,使得"巧婦難為無米之炊",制約了社區建設的發展。社區建設離不開社區經濟,社區經濟不僅是社區建設的重要支撐,而且與社區建設呈明顯的正相關。具有較強經濟實力的社區,社區建設往往取得較好成績;經濟實力較弱的社區特別是一些新建的小城鎮社區,社區建設受到很大制約,甚至啟動都困難重重。目前農牧區小城鎮社區經濟主要來源于上級有限的撥款支撐，小城鎮社區經濟極少產業經濟。社區的硬件設施建設成了社區建設深入發展的瓶頸，要突破這一瓶頸的障礙，必須加大社區硬件設施建設的力度，採取多種有效措施，協調社會各方力量，打牢社區建設必備的物質基礎。
（二）社區建設的理論基礎薄弱。首先是政府在社區建設中的工作不到位。對社區建設觀念的宣傳教育不到位,對社區建設的理論就更不以為然。在對都蘭縣社區調查的過程中接觸到的社區工作者，他們沒有幾個人能說情什麼叫社區，也不懂社區建設的一些基本理論，對社區建設工作的意義認識不清;有的社區工作者文化素質仍然不夠高,接受專業社區工作培訓有一定困難。推進城鎮社區發展是一個復雜艱難的過程，不可能一帆風順，其間會遇到很多困難和障礙。排除這些困難和障礙，固然離不開社區成員的主動參與、通力合作、積極響應與支持，但更重要的是要有一批新型的社區領導者。他們熟悉了解社區情況，把握社區發展趨勢，能科學、民主地制定社區發展規劃，動員和協調社區內部力量，有組織有計劃地工作。實踐證明，社區領導者素質的高低最終與社區的興衰緊密相關。
（三）社區建設的群眾基礎薄弱。社區居民參與不足是小城鎮社區建設中存在的一個突出問題。調查中發現，廣大居民認識還不到位，沒有形成廣泛的認同感和歸屬感，參與社區建設的自覺性還不夠高。部分居民的文明水平與廣大群眾對社區精神文明建設的較高期望不相適應。社區成員在自覺地維護社區整體利益、積極參與社區自治管理上尚處于較低的水平。其主要原因在于政府、社區、居民三者對社區建設的理解和要求不同:政府基于為整個城鎮發展服務的目的及政績考慮,希望推進社區建設,但這與社區居民的具體要求並不能總是完全吻合;社區機構由于並不是真正的居民自治組織,因而很難保證它切實為居民著想,社區建設的推進往往在很大程度上是基于上級壓力、幹部政績及自身利益的考慮;居民接受社區建設的直接動力在于"發展經濟、促進民主參與、改善社區居民生活、提高居民生活水平是社區發展的核心",這一點與政府和社區的目標之間有一定距離。這種狀況的存在使得三種力量中最弱的一方居民常常處于被動位置,出現居民參與不足現象也就不足為奇。目前"官辦"社區的一些做法也隔離了居民對社區的親和力,社區建設與居民需要還有相當距離。另一方面,由于社會發展限制,現代社區"奢侈"的設置與公眾的實際生活水平有較大距離,加之思維方式的制約,他們自身很難主動產生出現代社區建設的要求,居民自治組織一定程度上成了扶不起來的劉阿鬥。于是社區建設原動力不足。
四、加強小城鎮社區建設的思路及對策建議
（一）加強社區建設的物質基礎
1、形成多元化的社區物質基礎建設的投入機制。在社區建設初始階段，社區的硬件設施建設要有一個突擊建設過程。在社區建設進入常規階段，基層的各項管理和服務職能逐步向社區延伸，社區的各項設施需要逐步完善；隨著社會的發展和進步，社區的管理和服務的手段也要逐步實現信息化、網絡化；社區幹部的待遇和辦公經費都要逐步增加。因此，建立一個多元的、長效的社區建設投入機制，是社區存在和發展的必然要求。一是政府投入機制。政府投入機制是社區建設的主渠道，縣、鄉（鎮）兩級政府應當加大對社區基礎設施建設、社區幹部補貼、社區辦公經費的投入，把所需資金列入當地社會事業發展規劃，納入同級財政預算，用政府投入來引導部門投入和社會力量的支持。二是部門投入機制。各級黨委、政府的相關職能部門承擔著推進社區建設的任務，要通過社區這個平臺落實和廣大人民群眾密切相關的職能、任務，按照服務基層的原則，各職能部門應當加大對社區建設的投入力度，為進駐社區提供必備的工作環境和服務設施。三是整合社區資源。一方面要盡一切可能向社區開放單位已有的服務設施和文體活動場所，採取無償、低償和有償的方式為居民服務。另一方面要組織、動員駐社區單位出資、出物、出人支持和參與社區的基礎設施建設，興辦社區公共事務和公益事業。建立起單位為社區建設做貢獻，社區為單位提供社會化服務的互惠、互利的雙贏機制。四是社會力量讚助。通過政府倡導、輿論宣傳、出讓冠名權、立功名碑牌等形式，組織動員熱衷于社會福利事業的企業家、個體職業者，為社區建設出資出力。五是大力發展社區經濟,為社區發展提供資金保障和物質支撐。要探索一種既有利于社區經濟發展,又有利于形成穩定的社區組織的財力來源的新途徑,建立新的社區財力機制。其探索方向是:街居組織逐步退出自辦經濟項目,轉向創造優良社區經濟發展環境,大力發展多種所有制經濟,豐富社區稅源,把社區的財政收入的"蛋糕"做大,形成一種良性的基層財力機制。
2、加強社區基礎設施的有效管理和利用。社區基礎設施的管理和利用是深化社區建設面臨的新問題，加強管理，有效利用好社區基礎設施，才能保證社區各項事業的健康發展。一是要管理好社區基礎設施。社區居民委員會的辦公設施要本著誰使用誰管理的原則，保證公共財產的安全。對于服務設施應本著誰投入、誰受益、誰負責管理的原則；企事業單位開放的服務設施由企事業單位負責管理；其他公共設施由社區居民委員會負責管理。二是要利用好社區基礎設施。合理、有效利用社區的辦公設施和服務設施，才能發揮社區的效能，取得良好的社會效應。一方面是要綜合利用社區基礎設施。避免社區服務設施功能的形式化、單一化、簡單化，不能從部門的利益出發，強調老年活動室、黨員活動室，把其他群體拒之門外，形成新的等級壁壘。避免重復投資、重復建設的現象。另一方面是要有效利用社區基礎設施。針對社區居民不同層次群體的需要，有效安排活動時間，使不同需要的居民群眾都能得到滿足。
（二）奠定社區建設的理論基礎
社區建設的理論工作主要有兩個方面的任務：一方面是要有效利用社區建設已有的理論成果，通過深入細致的宣傳指導，使社區建設工作的領導者、指導者和廣大社區建設工作者們能充分地認識為什麼要推進社區建設，明確地理解什麼是社區建設，正確地把握怎樣推進社區建設，形成一支高素質的社區建設工作隊伍。另一方面就是把世界發達國家上百年來社區建設的豐富理論和成熟經驗與我國社區建設實踐相結合，創造符合我國國情的社區建設模式，保證社區建設沿著正確的方向健康發展。
1、用好社區建設已有的理論成果。一方面要深刻地理解社區建設的理論成果。首先，要認識推進社區建設的客觀必然性，從深層次認識到社區建設是人類社會發展到現代文明時代的必然產物。在我國推進社區建設是建立社會主義市場經濟體制的配套工程；是深化政治體制改革，轉變政府職能，強化城鎮基層管理和服務體制的客觀需要；是推進政治文明，發展城鎮基層民主的需要；是建設現代化文明城鎮，提高居民素質和生活質量的需要。它事關城鎮發展和全面建設小康社會的進程。只有深刻地體會社區建設的重要性和必要性，才能增強社區建設的緊迫感和責任感。其次，要全面理解社區建設的現實性，科學把握社區建設的本質內涵。另一方面要正確運用好社區建設的理論成果。首先要遵循社區建設的規律，遵照社區建設的基本原則來推進社區建設。要遵循"以人為本、服務居民"的原則。把尊重人的價值、維護人的權益、為居民的生存與發展提供各種有效的保障和服務貫穿社區建設工作的始終。最重要是要建立服務型社區，完善各項服務設施，健全各種保障和服務機制，滿足不同層次居民的政治、 經濟、文化和生活方面的多樣需求。同時，各級政府要轉變職能，按照"小政府、大服務"理念，為居民提供更高層次的社會服務。要遵循"擴大民主、居民自治"的原則。社區居民委員會是社區居民群眾性自治組織，在社區內要逐步完善民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督制度，實行居民自治。組織居民通過自我管理、自我教育、自我服務、自我監督這一民主形式來參與管理公共事務和社會事業，創造美好家園和幸福生活。要遵循"資源共享、共駐共建"的原則。為社區建設投錢投物形成社區資源共有、共享，駐社區單位共駐共建的良好氛圍。其次要不斷地豐富社區建設的內容。要拓展社區服務，發展社區衛生，繁榮社區文化，美化社區環境，加強社區治安等，凡是居民需要的，與城市發展有利的工作都要向社區延伸，逐步豐富和擴展社區建設內容。
2、要不斷探索有農牧區特色的社區建設理論。推進農牧區城鎮社區建設不能照抄照搬國外理論和我國大中城市的成功經驗，要把國內外先進理論和成功經驗與我省的社區建設實際相結合，探索有本地特色和不同地區特點的社區建設模式。一方面要引導廣大社區建設工作者，在實踐中探索社區建設的規律、總結社區建設的經驗，成為社區建設的專家。另一方面要深入探索社區建設的有效機制。如社區長效投入機制、社區服務機制，社區保障救助機制，社區安全機制,社區預防保健機制，社區環境維護管理機制等直接關係社區建設和良性運行的問題。
（三）夯實社區建設的群眾基礎
參與、支持社區建設的居民群眾越多，標志著社區建設的群眾基礎越廣泛，社區的各項工作越扎實、深入，社區的各項活動越持久、活躍，社區的凝聚力、戰鬥力越強。夯實社區建設的群眾基礎是一項長期的、艱巨的任務。這是因為，社區是居住在一定區域內的人們所組成的社會生活共同體，它具有初級社會群體的特點，居住在一定區域內的人都是該社區成員，是一個具有很大的包容性、松散型的群眾性自治組織⑦。其成員的政治取向多元、生活需求多樣、個性差異多彩，表現出他們對社區的依賴程度不高，缺少對社區的認同感和歸屬感。社區的群眾基礎表現為核心層，由黨組織和社區居委會成員組成；骨幹層，由居民小組長、居民代表和社區志願者組成；外圍層，由社區中介組織和群眾自發組織的各種活動團隊組成；松散層，由參與社區活動的居民群眾組成。廣泛的社區群眾基礎呈現一個金字塔型⑧。夯實社區的群眾基礎就是要發揮社區組織的作用，鞏固核心層、擴大骨幹層、吸納外圍層、凝聚松散層，使更多居民群眾投入到社區建設事業中來。夯實社區建設的群眾基礎就是要號召居民群眾、組織居民群眾、動員居民群眾支持社區建設，參與社區活動，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，形成"社區是我家，建設靠大家"的一種良好氛圍。
（四）改革和完善管理體制,構建新的社區發展組織體係。社區既要建設好,又要管理好,前期以建為主,然後建管並重,後期以管為主。面對時代的發展和社會的進步,要明確社區職能、任務,根據實際情況研究、摸索和建立適應社區的新型社會基層管理體制。建立新的社區管理體制,應著重從以下三個方面來考慮。
1、優化結構,提高素質。社區發展的全面拓展,客觀上要求作為工作第一線的街居組織的幹部素質要有一個大的提高。實際情況是,城鎮街居幹部隊伍在年齡結構、文化結構、觀念素質、服務協調能力等方面,存在明顯的差距。因此,建議借助當前機關結構改革和大學畢業生來源充足的機遇,選擇一批年輕有為、素質較高、適應社區發展新要求的幹部充實到社區。同時,面對社區發展中的許多新情況、新問題,各級政府還要重視加強對幹部的政治教育、業務培訓,引導他們解放思想,更新觀念,不斷學習新知識,接受新事務,創造性地開展工作,在建設社會主義新型城市社區的實踐中創出新的路子、新的經驗來。
2、強化社區建設和管理的機制。強化社區建設和管理體制的法制建設,目的是將社區建設和管理納入法制軌道,為社區建設和管理提供充分的制度保障,防范失當行為,確保社區建設和管理工作持續、健康、有序發展。當前,應加強社區建設和管理的立法工作,積極創造條件,以適應市場經濟的發展和城鎮現代化管理的需要,制定和完善社區建設和管理的法律法規體係,使社區建設和管理納入社會主義法制的軌道,做到有法可依。
3、激活社區建設和管理的機制。根據當前社區建設和管理的實際需要,激活社區建設和管理的機制。首先,要增強市場化、社會化機制對于社區資源配置的基礎性意識,強化社區管理的市場化運作,結合政府職能轉變,加快培育專業化水平較高的行業協會等中介機構,實現部分行業管理職能的平穩移交,並將贏利性較強的社區服務項目通過市場化途徑培育發展。其次,應促進群眾參與社區管理,充分發揮居委會、議事會和業主委員會的作用,建立社區管理源頭預防導向的模式。再次,政府部門要進一步把主要精力轉移到城鎮公共管理上來,為社區建設和管理創造良好的政策環境和制度氛圍,加強管理監督、綜合協商和支持導向的綜合配套工作,逐步形成新的政府管理社區工作的體係。
（五）大力發展社區服務。社區服務的基本功能在于社會生活的客觀需求,從需求這方面說,社區服務應當做好以下幾個方面的工作。
1、完善社會保障功能。社區服務不僅僅是民政福利服務,更多的是在養老保險、失業保險、醫療保險等社會保險項目上逐步建立和完善保證性社會服務體係,包括建立社區的醫療保障設施等;同時,要使社區服務成為群眾廣泛參與的社會互助保障的重要形式與載體。所以,發展社區服務,使其向縱深發展,充分發揮保障性服務的功能,對建立獨立于企業之外的社會保障體係有著積極的促進作用。
2、完善便民利民的服務功能。為廣大居民提供社區服務是社會服務功能的一種重要表現。要根據所在地廣大群眾的意見和需求,最大限度地利用社區資源,廣泛開展居民參與的互幫互助的社會公益活動;建立健全社區幫困救濟、敬老養老、便民利民的服務體係。
3、完善社區單位服務的功能。市場經濟的建立以及社會的轉軌,企事業單位辦社會的現象急需改革,單位的後勤服務功能需要逐步轉給社區,與社區共建雙向服務機制,形成新的社會化服務格局。從發展的角度看,社會結構功能的合理分化是必然的趨勢,企事業單位承擔的不必要的社會服務終究要回歸社會,社區為轄區內單位提供服務,有助于拓寬社區服務領域,有助于提高社區服務的經濟效益,促進社區服務的良性循環。
（六）充分發揮黨組織在社區建設中的核心地位和作用。社區黨組織是社區工作的領導核心，要保障和支持社區群眾自治組織和其他組織依法開展工作。社區黨組織要在社區內認真宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策，實踐"三個代表"的重要思想。利用黨組織的政治優勢發揮好對社區各項活動的政治導向作用，對社區各種組織的協調作用，聯係群眾的橋梁作用，解決重點難點問題的堡壘作用。另一方面體現在黨員的先鋒模范作用上。社區黨員應成為社區群眾基礎的骨幹力量，社區黨組織的主要任務是組織社區所屬的黨員、協調社區所在的黨員發揮在社區建設中骨幹、表率作用，要求黨員積極參與社區志願者活動，為社區建設獻良策、做實事、奉愛心、盡義務、樹旗幟，通過黨組織的政治核心作用和黨員的先鋒模范作用，來教育群眾、宣傳群眾、組織群眾、動員群眾投入到社區建設工作中來。社區黨的工作者處在發動群眾、組織群眾、宣傳群眾的最前沿，必須具有堅定的政治信念、清醒的政治頭腦和應有的政治敏感性，具備開展新時期黨的群眾工作能力。發生在社區的事，看起來都是小事，但如果不注意防微杜漸，就有可能惡化為威脅執政基礎的大事。
總之,在農牧區社區建設上應當體現"小政府、大社會,強政黨、強自治"的原則,在黨和政府的領導下,依靠社區群眾,利用社區資源,促進社區政治、經濟、文化、環境的健康發展,不斷提高社區成員的生活水平和生活質量,為促進生產力的發展,全面實現小康社會創造良好的條件。
五、結論
社區建設在我省農牧區推開不到三年，許多內容還有待于完善，需要我們去探索、去研究。如怎樣建立社區建設的長效投入機制問題；如何發揮社區居委會群眾自治的主體作用和社區黨組織的領導核心作用問題；如何建立社區居民自治的有效機制，既不使自治組織負擔過重，又不使社區自治組織行政化的問題；如何組織居民最大限度地參與和支持社區活動的問題；如何建立社區服務機制，社區保障救助機制，社區安全機制,社區預防保健機制，社區環境維護管理機制，社區宣傳教育機制等一些社區建設亟待回答的問題。這些問題直接關係社區建設的進程和效果，是社區建設的重要基礎性工作。從總體上看來，在經濟發展落後，居民思想觀念保守的民族地區，開展社區建設任重而道遠。
【注釋】
[1]《中國城市社區建設概論》，唐忠新，天津，天津人民出版社 第2頁
[2]《中國城市社區建設概論》，唐忠新，天津，天津人民出版社 第70頁
[3] [4] [5] [6]《都蘭縣志》，都蘭縣縣志編纂委員會，陜西人民出版社2001年版。
[7]《中小城市社區建設滯後原因探析》，趙振軍，《泰山學院學報》，2003年1月
[8] 《社區建設存在的問題與對策》，王曙,馮磊，《合肥工業大學學報(社會科學版)》， 2003年6期
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