新華網山東頻道８月２７日電 （記者王海鷹）

    “紅頭文件”是老百姓對行政規范性文件的俗稱。作為行政管理非常重要的一種手段，“紅頭文件”在我國社會生活中一直發揮著十分特殊的作用。然而，長期以來，由于缺乏有效監督，“紅頭文件”違法、越權問題屢次發生。濟南市近日出臺政府令，為“紅頭文件”的制定立了一係列“規矩”。    

　　對“紅頭文件”事前審查

    隨著行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、行政復議法、行政許可法等法律的頒布實施，我國對具體行政執法行為的監督日趨健全，而對規范性文件這類抽象行政行為的監督卻不夠完善，一些地方的“紅頭文件”違法、越權現象比較嚴重。

    濟南市政府法制辦副主任陳廣平說，“紅頭文件”越權，既有上、下級行政機關的縱向越權，也有同級行政機關之間的交叉越權，越權設定行政許可、處罰、行政事業性收費和行政強制措施的現象屢見不鮮。此外，“紅頭文件”相互衝突現象比較普遍，甚至同一個行政機關制定的紅頭文件也相互衝突。還有一些行政機關“部門利益至上”，通過制訂“紅頭文件”，片面擴大和強化本部門、本地方的權力。

    從２００３年以來，濟南市政府法制機構對“紅頭文件”實行事前審查。濟南市規定，各政府部門制發的紅頭文件，應先送到市政府法制辦進行合法性審查後再按程序行文。

    到今年８月，濟南市政府法制辦共受理審查規范性文件５４１件，其中事前審查２８９件，經審查提出具體修改意見的１４６件，佔事前審查文件草案總數的５１％。

    山東省政府法制辦法制協調處處長辛俊強說，以前，我們對“紅頭文件”實行備案監督，這一監督方式在制度設計上存在重大缺陷，就好像一輛車在高速公路上違了規，警察不是及時告知，而是等在出口，告訴你違規了，需要折回去重走一樣，如此監督成本高、力度弱。事前審查，由政府法制機構統一把關，有利于維護我國法制統一和政令暢通，避免“紅頭文件”違法、越權。

    “紅頭文件”有效期最多５年

    從山東省、濟南市政府法制部門獲悉，我國在文革時期乃至上個世紀５０年代制定的一些紅頭文件至今依然在執行，而它們的許多內容早已不適應社會發展的需要。

    濟南市新近出臺的《規范性文件管理規定》明確提出，今後，政府以及政府部門再出臺“紅頭文件”，必須設定有效期，所有“紅頭文件”的有效期最長為５年，有效期屆滿，紅頭文件的效力自動終止。

    為保證行政管理中需要繼續施行的規范性文件的效力，濟南市規定，在有效期屆滿前６個月，行政機關認為這一文件需要繼續實施的，應對其實施情況進行評估。根據評估結果，文件內容不需要修改的，由制定機關發布繼續實施的決定；文件內容需要修訂的，按照制定程序重新報送審查、發布。

    濟南市法制辦規范性文件審查處副處長李春久說，長期以來，行政機關在文件管理中重制定、輕清理，或造成新舊文件之間的衝突，引發不必要的社會矛盾。規定“紅頭文件”的有效期，從源頭上避免了運動性清理、專項清理的弊端，使文件清理工作走上制度化、規范化。

　　濫發“紅頭文件”將被問責

    我國每年出臺的“紅頭文件”數量驚人。辛俊強說，凡是有行政管理權的機構、部門都有權力向社會發布“紅頭文件”。在山東，具有“紅頭文件”制定權的主體包括：省政府、省政府各部門以及有行政管理權的企事業單位，如安監局、國資委、供銷社等；各市縣人民政府、政府各部門及有行政管理權的企事業單位。由于“紅頭文件”的制定具有隨機性，根據工作的需要不定期、不定量發布，因此，“紅頭文件”的數量難以確切統計，但可以肯定的是，數量十分龐大。

    李春久介紹，有的行政機關在制定“紅頭文件”時，存在一定的隨意性，有時僅憑領導的個人指示或者講話就制定“紅頭文件”，還有的沒有經過領導集體研究、審查，只要主要領導甚至分管領導簽字，就出臺“紅頭文件”。

    為使“紅頭文件”制定走上規范化，濟南市規定，臨時機構、部門內設機構不得制發規范性文件。同時，嚴禁行政機關違反法定程序制發規范性文件。如果濫發規范性文件，政府法制機構可以提請本級政府撤銷這一文件，產生嚴重不良後果和負面影響的，將追究主要領導和直接責任人的行政責任。

    公民有權申請撤銷“紅頭文件”

    多年來，“紅頭文件”在我國國民心目中一直帶有神秘、權威的色彩，如今，濟南市給了百姓一個對“紅頭文件”說“不”的權利：濟南市規定，從２００８年開始，公民有權申請撤銷“紅頭文件”。

    濟南市提出，如對“紅頭文件”存有異議，公民可以向市政府提請審查和撤銷。規范性文件制定機關或者政府法制機構應當對提出異議的規范性文件進行審查，並給予正式答復。如果發現規范性文件與法律、法規、規章或者上級規范性文件相抵觸，這一規范性文件將被撤銷。

    “原來，老百姓如果對紅頭文件有異議，他們的意見往往會在文件執行部門和制定部門之間‘踢皮球’，最終不了了之，人民群眾合法權益受到損害後難以獲得有效的維護。”李春久說，如今，公民、法人和其他組織對紅頭文件如有異議，就有了明確統一的處理制度，有利于及時化解社會矛盾，維護百姓的合法權益。（完）