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日本自衛隊加速構建聯合作戰指揮體制

2018年05月17日 17:04:43 來源: 中國青年報

    原標題:籌建“統合司令部”,自衛隊加速構建聯合作戰指揮體制

    日本《産經新聞》近日報道,日本防衛省已經就設立“統合司令部”進入最終協調階段,以對自衛隊實現常態化和一元化指揮。防衛省還計劃,在2018年年底前修訂的“防衛計劃大綱”和2019年度開始執行的“中期防衛力整備計劃”中,明確寫入創建統合司令部的內容。如果這成為現實,將進一步破壞自衛隊的“文官統領”制度,其影響不容低估。

    日本自衛隊現行的領導指揮機構是統合幕僚監部。統合幕僚長作為自衛隊的最高軍事長官,其主要職責是充當防衛大臣的高級軍事顧問,就自衛隊的建設事宜向防衛大臣提供建議,以及向自衛隊下達防衛大臣的命令並監督部隊行動。

    理論上來講,日本自衛隊的這種領導指揮體制是合理的,體現了“文官統領”的原則,更是防范軍人幹政和軍國主義回潮的一種政治設計與制度安排。但是,任何制度都不是完美的。這種制度設計決定了,一旦有事,統合幕僚長首先要向防衛大臣呈報相關意見,待防衛大臣作出決策後,方能執行相關命令。平時倒也問題不大,但在緊急情況下,這一機制便存在著缺陷,這個問題在陸上自衛隊身上表現得更為突出。

    在今年3月27日陸上自衛隊成立陸上總隊之前,日本的陸上力量並沒有統一的領導指揮機構,陸上自衛隊由分區部署的五個方面隊和一個中央快速反應集團組成。防衛大臣的命令下達到統合幕僚長後,需要統合幕僚長直接面對陸上自衛隊下屬的6個直屬機構進行指揮與協調。

    如果遇到陸上自衛隊直屬機構要與海上自衛隊、航空自衛隊或者美軍採取聯合行動,統合幕僚長也要擔負起相應的指揮與協調職責。這樣就導致其平時效率低下,在遇到緊急情況時統合幕僚長又無暇專注于防衛力量的指揮運用。

    這一缺陷在2011年3月11日日本東北大地震引發海嘯後表現的淋漓盡致。災害發生時,負責指揮救災的統合幕僚長將大部分時間用來向首相和防衛大臣報告災情或與美軍協調救災行動,很多情況下對擔負主要救災任務的陸上自衛隊完全失去控制。

    當時,一邊是災民急需得到自衛隊的救援,另一邊卻是自衛隊員不知所措地等待上級下達命令。陸上自衛隊在救災中行動遲緩和效率低下被當時日本在野黨、媒體和民眾廣為詬病,根本原因其實是陸上自衛隊乃至整個自衛隊的領導指揮體制出了問題。

    災後,日本自衛隊開始對這一體制進行反思,進而醞釀調整變革,提出破除防衛力量部署按地域條塊分割的固有定式,確立了根據需要從全國調配作戰力量的指導思想。

    2013年,日本防衛省在修訂後的《中期防衛力量建設計劃(2014-2018)》中明確提出,“新編陸上總隊,廢止中央快反集團,將其所屬部隊並入陸上總隊。”因而也就有了今年3月27日成立陸上總隊這一重大體制調整。

    隨著陸上總隊的組建,日本自衛隊實現了對陸上防衛力量的一元化指揮和協調。自衛隊的聯合作戰指揮體制在頂層上也實現了扁平化和集權化,形成了統合幕僚長面對陸上總隊司令官、聯合艦隊司令官和航空總隊司令官的指揮格局。那麼,既然已經補上了陸上自衛隊指揮機構缺失這一環,自衛隊再提出組建“統合司令部”是否顯得多此一舉呢?

    事實上並沒有這麼簡單。日本自衛隊自成立起,一些自衛隊高級官員和政客就開始謀求突破“文官統領”的原則。早在1978年,自衛隊統合幕僚會議議長栗棲弘臣就在一次公開發言中聲稱,“《自衛隊法》中關于自衛隊只有在首相發出指令後才能行動的條款是有缺陷的,一旦祖國遭到突然襲擊,一線部隊指揮官有權採取超法規的特別措施予以應對”,公開質疑“文官統領”制度,要求賦予自衛隊更大的指揮權和自主權。

    安倍上臺以來,一直在努力推動修改《自衛隊法》,為自衛隊更多地走向前臺走出海外,獲得更大的指揮權和決策權,建立“正常化軍事領導體制”奠基鋪路。“文官統領”制度和“專守防衛”政策作為日本自衛隊的建設之本,想要實現突破從來都不是一件容易的事,需要謹慎考量民意和各種政治環境,搞不好政府也要下臺,因而往往採取了虛與委蛇的方式漸進推進。所以,日本在做出某個重大軍事動作的時候,總是要渲染“周邊危急時態”,以獲得各界的支援。

    即便是在極力推動修改憲法第九條的安倍政府,也是通過組建“國家安全保障會議”、通過新安保法、以“防衛裝備轉移三原則”取代“武器出口三原則”等一係列動作,對日本的防衛決策機制、法律基礎和武器出口進行漸進式的改革和調整。所以,日本自衛隊2010年以來發展目標的變化,從“機動防衛”到“綜合機動防衛力量”再到新近提出的“跨域防衛”,都是朝著建立一元化的聯合作戰指揮體制目標邁進的,在措辭上也是煞費心機。

    這次防衛省提出籌建“統合司令部”,仍然把應對周邊國家的導彈威脅和網絡攻擊等“緊急事態”作為重要理由。其實,早在兩年多前,自衛隊統合幕僚監部就已將建立“統合任務部隊”和“統合司令部”提上了議事日程,並擬定了詳盡的方案。

    統合幕僚監部計劃,應按照地域和受威脅程度的原則,組建“統合任務部隊”,將現有不同的防衛力量重組為“北部方面聯合集團”“中部方面聯合集團”“西南方面聯合集團”。此外,新建“聯合導彈防禦集團”,下設導彈防禦艦隊和防空導彈群,統禦導彈防禦任務。

    防衛省還提出,新設“統合司令官”一職,負責統一指揮自衛隊所屬力量和上述“聯合集團”。其中,“北部方面聯合集團”和“中部方面聯合集團”最高指揮官由陸上總隊將領擔任。當彈道導彈來襲時,由航空總隊司令官擔任“聯合導彈防禦集團”指揮官。當西南方向離島受到攻擊時,則由聯合艦隊司令官或陸上總隊司令官擔任“西南方面聯合集團”指揮官。

    但是,“統合任務部隊”只能應付某個戰略方向的單一情況,如果遇到陸海空聯合打擊或網絡攻擊等復雜“危急事態”,“統合任務部隊”指揮官是無法應對的。既然已設置了總攬全局的“統合司令官”一職,建立協助司令官工作的“統合司令部”就是順理成章的事情了。這樣,新設立的“統合司令官”和“統合司令部”將全面掌握所有已經發生的事態,並對聯合力量實施統一、迅速和精準的指揮。這樣就將統合幕僚長解放出來,專心扮演好與首相、防衛大臣溝通和高級軍事顧問的角色。

    目前,在“統合司令部”的配置問題上存在兩種意見。統合幕僚監部的主導意見是,將“統合司令部”獨立于統合幕僚監部。也有意見主張,現階段將“統合司令部”與陸上總隊司令部、聯合艦隊司令部和航空總隊司令部平級,待陸海空的教育訓練和後勤補給劃歸“統合司令部”管轄後,再升級為更高一級的機構,同時不再設置“統合司令官”一職,其職權由“統合幕僚長”行使。

    無論如何,“統合司令部”如若創建,將全面優化自衛隊的領導指揮關係,大大提升自衛隊的快速反應和聯合作戰能力。當前,日美以應對“西南方向有事”為背景的聯合作戰計劃正在加緊推進。日本自衛隊“統合司令部”的組建,對于地區安全而言,無疑是一個值得高度警覺的動向。(慕小明 作者單位:國防大學政治學院)

【糾錯】 [責任編輯: 蔡琳琳 ]
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