盤活農村“沉睡的資本”要深化農村土地制度和集體産權制度改革
原來按徵地用途對農民進行補償，現在應考慮到按不同地區土地的區位、價值定價；還要給農民一部分留用地讓他們可以長期分享收益。
33個土改試點地區怎麼改？
不能突破集體所有制，不能傷害農民權益和不突破耕地紅線是三個底線，框定整個土地制度改革的根本路徑。
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[主持人]
各位網友大家好，歡迎收看新華網2015年全國兩會特別訪談。在今天的訪談當中，我們將和各位網友一同聊聊農村土地改革的相關話題，特別為您請到兩位專家，坐在我身邊的是農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠，歡迎您宋老師。[ 2015-03-09 14:43 ]
[農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠]
大家好。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
第二位是國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英先生，歡迎您劉老師。[ 2015-03-09 14:43 ]
[國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英]
大家好。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
今天特別高興邀請到在這方面非常權威的兩位專家，一同和我們聊聊農村土地改革的相關話題。十八屆三中全會明確提出要深化農村土地制度改革。在隨後的一年中，有關農村土地制度的政策文件相繼出臺。2015年的中央一號文件繼續關注三農問題，並且提出要全面深化農村改革，引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，推進農村集體産權制度改革，同時分類實施農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作。 有人説，這次的農村土地改革是現狀倒逼政策的結果，請問我們這次改革的必然性在哪裏？[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
我想這次土地制度改革，特別是三中全會決定能夠有一些突破，要説倒逼，它是實踐倒逼的結果，也有實踐發展的要求。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
首先從實踐來看，有些地方已經在探索主要的土地制度改革措施，我記得在2005年的時候，一號文件就寫過，要探索集體非農業用地進入市場的推進辦法。之後廣東還專門出臺了一個集體用地入市的管理條例。所以我覺得，首先還是實踐倒逼的結果，實踐有要求，也做了探索。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
十八屆三中全會對整個土地制度改革進行了全面的部署，跟其他改革很不一樣的是，土地制度改革的現實中面臨的問題可能更加緊迫。我覺得最主要的一點就是整個農村土地制度面臨的人地關係發生非常重大的變化。現在兩億多人進到城市，使原有農村人地制度的安排，基于原來人口不動時的土地制度安排發生很大變化。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
二是原來徵地、集體建設用地等方面的土地權利也是在原有不動的情況下，安排的這些土地制度。所以大量的人動了以後，城鎮化進程加快以後，土地的權利實際上在不斷簡化。面臨土地權利價值提高後，社會的矛盾也在不斷增加。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
所以整個三中全會中重點的幾項改革中，一是人地關係調整後，農村土地制度怎麼改；二是城鎮化進程加快後，國有土地和集體土地權利怎麼平等；三是原來靠原有徵地制度推進快速城鎮化的制度安排，在快速結構變革的過程中都發生非常大的變化。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
那改革需要走哪幾步？[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
從步驟安排來講，首先是領域上，抓住了幾塊重要的地域，比如承包地主要是農業用地，徵地主要是建設用地，同時在農村建設用地和農地裏面有一些在特性上還有居中特點的，比如宅基地，用途上是建設用地，但是管理上和城市建設用地還不一樣，集體建設用地也是不一樣。所以這次改革在領域內容上既關注了農業用地又關注了建設用地。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
這次土地改革從部署來講是全方位的，主要是針對現實中已經出現的這些問題，法律和政策跟現實不適應的部分。十八屆三中全會是一個總體的設計，所以從部署來講第一個就涉及到農地的承包經營權制度的改革，這就為整個農業現代化，農業發展方式轉變做了土地制度的基本安排。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
二是國有土地和集體土地權利的平等問題，我們提出集體經營性用地和國有土地同地同權。為什麼提出這個呢？也是我們原有的這套土地制度安排裏面最突出的一點，就是國有土地的權利賦權是非常充分的，可以抵押、使用、轉讓，但是集體的建設用地按土地管理法規定僅限于農民自用。所以這兩個權利的不平等也限制了農村本身用農村建設用地區發展。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
三是宅基地制度。這部分是中國非常特殊的土地制度的安排。在整個集體化的進程中形成了兩套特殊的土地制度，一個是農村的土地制度，另外一個就是宅基地制度。農地的承包經營權的制度一直在不斷的改革，但是宅基地的制度安排是非常特殊的。十八屆三中全會對這部分的改革也進行了部署。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
另外就是徵地制度的改革。徵地制度的改革就牽扯到城鎮化過程中怎麼用地。過去農地轉為建設用地都實行徵收，保證整個城鎮化能夠低成本獲得土地，但是現在看來代價越來越大、問題越來越大。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
整個農轉非的制度改革就牽扯到徵地制度的改革、集體經營和國有土地同權的改革。還有比較特殊的就是宅基地制度的改革。這樣加起來，整個土地制度改革是全方位的改革部署。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
全方位的土地改革部署還需要慢慢試點和摸索，如何能在960萬平方公裏的國土中把每種情況都照顧到，確實要試點和摸索。土地在我們國家這樣一個自古來的農業大國，對很多農民朋友而言是有非常深厚的情感的，他們對這塊特別看重，而且這也是他們的衣食父母，我們在改革中也要慢慢探索。試點中分了幾個部分，第一部分就是土地徵收問題，徵地後大家最關心的就是農民的生産資料，土地沒有了，他們進城就業變更戶口的政策會不會有傾斜？[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
徵地制度的改革實際上核心是幾個問題，一是農民的生計問題，農民的土地徵收過來搞建設，面臨的最大問題一是按原用途對農民進行補償，這個補償總體來看是偏低的。所以未來整個徵地制度改革按什麼原則來進行徵地，原來是按農地的原用途進行徵地，但農用地變成城市用地以後兩者差距太大，如何讓被徵地農民分享一部分土地徵收的好處，這應該是徵地制度改革的基本出發點。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
那在這個出發點之上有沒有具體的政策？[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
一個是未來補償的原則，原來按原用途補償，這對農民來講顯然是極其不公平的。徵地的過程中，一是原來城市拿得太多，必須要切除一定比例給農村，這是一個基本原則。城市和農村之間，原來60%以上的錢都是用在城市建設上，這裏面應該有一部分拿出來給農村。 二是被徵地農民原來是按農業用途進行補償，未來應該考慮到這個地方的區位用途。就是不同地區土地的價值的區位，價值是不同的。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
三是農民的社保問題。徵農民的地等于把他的命根子拿掉了。要給被徵地農民建設全方位社保體係，這就保證給農民建設了一個基本的社會安全網，也避免農民失地後出現很大問題。 四是未來試點過程中，把農民的地徵走以後再給農民留一部分的留用地。農民大部分的地被政府徵走後，可以另作發展，可以長期分享收益，減少矛盾，增加農民的收益。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
過去土地徵收過程中把集體用地變成國有，把農業用途變成非農用途，要補償。這“兩變一補”的過程就會發現問題，比如由于把集體所有土地變成國有，在權益上就出現不平等，在利益上損害了集體所有制權益。二是把農業用地變成非農業用地，按農業用地的資産價值、地上附著物補償，現在是建設用地了，完全不是一回事了。比如你流轉這個土地的時候是種水稻，而實際你種了櫻桃以後價值完全不一樣了。第三個就是補償，補償關鍵是增值收益怎麼分配，國家、集體和個人的比例是什麼關係。所以這次我們專門提到一句話“要提高個人收入的比例”。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
我們再看第二個內容，農村經營性用地的入市的途徑是什麼？[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
集體經營性建設用地是説建設用地分兩部分，一部分是國有的，一部分是集體的。但是集體經營性建設用地在原來的法律和文件中找不出來。這是十八屆三中全會創造出來的詞，主要是對現在的集體建設用地進行分類。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
集體的建設用地分三類，一類是農民用集體的土地符合規劃和用途管制後做企業，自辦企業經營；二是整個農村地區公共和公益設施，路、村部、學校、公共設施、公益設施這些；三是農民的宅基地。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
所以十八屆三中全會提出集體經營性建設用地進入市場，實際上不是指農村公益性的建設用地，和農民的宅基地同等進入市場，是指農民自辦企業和農民用土地經營進入市場。實際上這是一個范圍界定的問題，所以這肯定也是各地在試點中要非常注意的事情。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
劉老師講的非常重要。“允許集體經營性建設用地直接入市”這個概念和2005年的説法進行對比就知道，2005年提的是“探索集體非農業建設用地進入市場的途徑和辦法”，是只要非農業的建設用地都可以入市。這次在建設用地裏又區分非經營性建設用地不可以，也就是説宅基地和公益的是不可以入市的。 入市途徑根據文件有三種，一是可以出讓，二是可以租賃，三是可以入股。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
通過兩位介紹，我們可以感覺到入市後還是有很多限制的，但在這種限制之下入市後的流轉有沒有一些比較具體的規定？[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
出讓、租賃、入股形式後，與國有土地同等入市、同權、同價，也就是説過去要入市必須轉為國有，現在不用了，兩者可以同樣進行入市了。就像這個屋似的，我倆戴紅帽子的可以進來，你戴藍帽子不行，還得把藍帽子換了才能進來，現在兩個都可以進來了。二是既然有同等權利，價格要一樣，比如我倆都在這個范圍，我是國有土地招拍挂賣三百塊錢一畝，劉老師是集體經營建設用地也應該是這個價格。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
我補充一下，很多人説改革限制在經營性建設用地，還有什麼搞頭？但我並不這麼看。因為原有的集體建設用地和國有建設用地最大的差別就是，集體建設用地不能夠交易，要進到建設使用就一條路：徵收。徵收以後就變成國有。但是這次的變化是，集體經營性建設用地允許入市，就是説在不改變集體經營建設用地的所有權的前提下，國有建設用地有什麼權它有什麼權。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
差別在哪兒？現在土地管理法裏規定，農民的集體土地是不可以出租，用于非農建設，二是集體的建設用地是不可以抵押的，就是不可以資本化。農民經營性建設用地的管道就被堵死了。這次我們説集體經營性建設用地可以抵押、出租、轉讓，這就為盤活現有經營性建設用地，在同等市場上有同等權利，為不同的主體進入市場創造條件。未來整個建設用地就是多主體的，原來只有一個主體，就是政府。未來農村集體作為建設用地的所有者，只要符合規劃和用途管制，集體建設用地也可以進入市場。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
原來集體建設用地不可以出租、抵押，如果自己不用就是死的，但是土地的價值是在交易中實現的，所以現在允許它轉讓、出讓，就是允許集體建設用地可交易。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
第三，更有價值的是未來它是可以抵押的。集體經營性建設用地可以抵押，就實現了集體建設用地的資本化。國有建設用地和集體建設用地的差別在于，國有建設用地使用權人可以拿國有土地抵押。未來是兩種不同所有制性質在建設用地的使用上同地同權，我覺得這是一場革命。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
我們再看下一個問題，關于宅基地制度的改革問題。剛才劉老師也説中國現在比較特殊的制度有很多的積弊，比如城中村帶來的不利影響，還有很多地方都在售賣的不太清楚的小産權房，對于這兩種現象的改革會不會有比較大的影響？[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
宅基地有其復雜性和特殊性。宅基地的特殊性在于，目前的宅基地制度是不同權利體係交織在一起。一是物權法承認宅基地是一種擁有物權，也就是承認它的財産權；二是宅基地是集體經濟組織成員無償獲得的，就是説你不是集體經濟組織成員你分不到，另外它是無償獲得的，就是説只要是集體經濟組織成員，就可以獲得一份宅基地。這套制度也有非常特殊的政治含義，就是説農民現在手上兩個東西，一個是承包地，另外就是宅基地和宅基地上建的房子，兩個都是命根子。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
所以整個宅基地制度從國家的政治穩定來講是有很強的政治含義的。宅基地制度是跟整個18億畝紅線和耕地保護制度直接相關的。一個村子裏面農民要蓋房子，地從哪兒來？原有村莊現有的宅基地，弄得不好就會轉成承包地上去，承包地上突破用途規定，就會轉耕地。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
所以這套制度非常敏感，現在整個土地制度面臨最大的難度，就是這三部分要綜合起來找到一個解。就是説它既是特殊的，我們又要不斷地使它實現它的財産權，但另外也要考慮到國家目標——耕地保護和社會穩定。因此，這三部分制度改革裏最難的就在宅基地制度改革。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
那再説一下我剛才説的兩個具體問題。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
現在宅基地的問題在哪裏？十八屆三中全會在設計宅基地制度改革裏有三句話：一是要承認它擁有物權，要兌現宅基地的物權，就是它的財産性；二是要改革宅基地的使用制度，就是剛才講的無償分配；三是如何兌現它的財産權，就是將住房的財産權和宅基地本身的擁有物權分別賦權，允許在試點的過程中房屋可以抵押、貸款，但是宅基地本身的使用權不可以。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
最後平衡成一個相對比較穩健的改革方案。這套改革方案面臨的是在試點中要做的一些事，一是宅基地的擁有物權，怎麼兌現它的擁有物權，試點各地的方案現在都在做，最核心的就在城鄉結合部地區，大量的沿海地區和城鄉結合部地區，宅基地事實上已經在轉讓、出租、蓋房子，給外地人居住。所以宅基地擁有物權的重點改革地區就是在沿海地區，城鄉結合部地區。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
我個人建議，在試點中要做的一件事就是，每一個集體經濟組織成員都可以福利分配宅基地。但是在沿海地區和城鄉結合部地區，已經沒有地可以給他分了，城市化過程推進後這些地區已經不可能再有地分給他了。所以我覺得這些地區兌現擁有物權的核心就是用財産權交換福利分配權。就是不再、也沒有給它福利分配宅基地的制度了。但是一定要兌現宅基地可出租、可出讓、可轉讓、可抵押的這個財産權的實現形式。這是沿海地區和城鄉結合部地區的試點。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
傳統農區的重點是要試點整個宅基地使用制度的改革。使用制度如果改不了，整個宅基地制度就無法往前走。按集體經濟組織成員無償分配，這套制度這是全世界都很難理解的，我們的土地那麼稀缺，還福利去分配宅基地。這套制度安排如何在傳統農區破題，這可能是我們下一步改革試點面臨非常大的問題。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
我個人建議必須要堅持的第一點，就是整個傳統農區無論怎麼樣都不能再佔耕地蓋房子，必須在用途管制上施行更嚴格的管制。另外就是在集體社區一定范圍內盤活宅基地，允許在農民身份的集體范圍的成員之間進行宅基地擁有物權的改革。有的人走了，允許繼續是農民身份的這些人進行宅基地的交易和轉讓。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
第三個政策就是宅基地和房之間的分別賦權。在地方很多人難以理解，房和地怎麼分得了？為什麼最後説允許房屋可以抵押，而不允許宅基地抵押，原因就是房子和宅基地的兩種不同屬性的本身權利體係差別很大。房屋基本上是私權的，它的抵押在法律上不會有什麼風險，但是宅基地的使用權是集體分配的。所以宅基地的使用權跟集體所有權之間的分割沒有解決的話，宅基地使用權如果用來做抵押是有法律風險的，所以我覺得我們各地在試點時明確講了，宅基地這套改革只準在試點地區。重點就是房屋可以抵押但是宅基地不可以抵押。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
這個地方有很多結，一個是宅基地是集體用地，但它是非經營性建設用地，不能完全套用經營性建設用地直接入市辦法來做。二是宅基地制度和農戶住房制度是聯係起來的，宅基地制度實際上是以家庭為單位獲得的，跟房子是一樣的道理。房權和地權粘連在一起怎麼平衡之間的關係。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
三是為什麼提出宅基地制度改革？因為我們明確了要賦予農民住房財産權抵押、擔保、流轉的權能。房子是蓋在地上的，房子可以抵押、可以擔保、可以轉讓，但是地不行，接著就必須得解決地的問題。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
四是想讓房子“活”起來，地要先“活”起來。而地要“活”起來有幾個問題。宅基地是集體所有的建設用地，是福利分配給農戶蓋房使用。這裏面有兩個問題，比如我要蓋房，我又符合條件，我要申請宅基地你給不給我。劉老師願意給我，他這個村裏必須有建設用地指標，沒有指標就拿不到宅基地，所以就出現了劉老師説的在耕地上蓋房子，我有承包地，那你不能不讓我住。第二個原因是它是無償獲得的，正因為無償獲得只要符合條件大家都去要。本來我和劉老師本來是兄弟兩個，要一塊宅基地蓋兩層就解決問題了，但既然是無償獲得為什麼不要兩塊呢？所以這就使宅基地的需求越來越旺盛。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
再一個問題就是宅基地的改革還有賦權的問題，現在講依法賦予農戶宅基地擁有物權，但是沒有抵押擔保權。但是房子可以抵押擔保，你要把地一抽走房子不就掉下去了嗎？所以這得和經營性建設用地合起來看，改革最有突破性的就是可以流轉、可以交易。 説到底，這塊地如果就放在這兒，不交易、不流轉，它不就跟墳一樣？只有交易流轉了才是資産、才是資本。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
那最後再簡短地總結一下宅基地的話題，在很多地方看到的小産權房會不會有明確的身份，或者説是不是能見到自己在法律上的春天？[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
小産權這個概念是被造出來的，在我看來這是沒有什麼意義的一個詞，這是一個完全被情緒化的詞。小産權也好、不小産權也好，核心是集體的建設用地跟國有建設用地能不能平等。如果權力平等就不存在小和大的問題。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
第二個問題就是小産權是非常復雜的東西。這裏面大概有幾種類型，一種類型是農村集體和農民用原來在村子裏的建設用地，包括宅基地和原來的鄉鎮企業用地蓋的房子，蓋了給自己住，就是很多地方做的村莊改造。第二類是農民集體用集體的建設用地（包括宅基地），蓋了賣的。第三類是不在宅基地建設用地上，而直接在耕地上蓋的房子賣的。這在法律、政策上是截然不同的三種類型。未來我們對小産權問題必須要有一個了斷，就是要根據不同歷史時期形成的這些房子和在不同的土地上蓋的這些房子，還有不同的土地上蓋的這些房子的權屬的實現方式應該分類處理。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
我們在理清所有的産權關係後要具體問題具體分析。那再看看農村土地承包經營權的流轉，這個確權工作現在進展得怎麼樣了？[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
我先説兩個情況，一是土地承包經營權可以流轉，不是最近兩年的政策，在1983年一號文件就允許農村土地承包經營權流轉，在2008年的十七屆三中全會決定中也允許流轉，當時的轉出主題、轉入主題和流轉方式都講了很多。這次講的是在承包經營權的賦權上和以前不同，多了兩個權能，一個是抵押一個是擔保。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
第二個講確權，為什麼這次強調確權？土地要流轉首先得明確産權，權利是誰的，誰才有資格處置他的資産。所以這次我們提到要開展土地承包經營權確權登記辦證，一個省選一個縣進行試點，後來選一個省進行真正試點。去年在三個省搞了試點，今年大家可以看到，農村工作會議已經宣布要再增加九個省搞試點。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
在確權登記管理過程中核心的問題是要理論上解決三權分離的問題，實際上是解決三權分置的問題。土地承包關係建立後，整個産權體係就被分割了，有所有權、承包權還有經營權。比如你是集體的代表，那所有權是集體的，我承包了這個土地，我就承包經營權，但是我承包完這個土地後不一定經營，我有可能轉給劉老師經營了，這樣就出現了承包權和經營權的分離。所以我們説的三權分離先兩權分離。[ 2015-03-09 14:43 ]
[宋洪遠]
現在確權怎麼確？是明確所有權？現在明確了，全國52%的歸全國居民小組所有，42%歸全國村民委員會所有。如果合理確權我既承包又經營也可以，但是我不經營是不是要分開去？如果不分開，另外一個允許承包經營權抵押融資，這就不好辦了。所以這是一個事，關鍵是怎麼確權？是按照三權分離的要求實行三權分治來確權還是兩權分治來確權，這是實踐中要解決的問題。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
70年代末、80年代初地不都分到農民手上了嗎？現在再幹這件事不是吃力不討好嗎？我剛從雲南回來，我們在雲南當地一個地方調查，原來給農民發了土地承包經營權的證，但調查發現實際承包地的面積和權證上的面積差3倍。主要的原因就是，原來土地的面積是按計稅面積算的，那時候還有農業稅，有的時候農民就少報，但後來農業稅有補貼以後，有些地方農民為多要補貼，要報面積，以至于現在農民手上到底有多少地是不清楚的。我覺得可以把真實的、在農民手上的地落實到人頭，這是非常重要的事。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
第二件事就是為什麼要做這件事。我是覺得這是一個國家制度的安排問題。如果基本的權屬關係不清楚的話，這個國家兩個多億的人現在不斷往外走，人口在不斷流動，財産也在不斷變化，將來會為財産的問題不斷産生糾紛，所以確權實際上是提供一個基礎。[ 2015-03-09 14:43 ]
[劉守英]
第三就是賦權的問題，確權以後對權力的安排也是非常重要的。本身權力的使用、收益、流轉會不斷變更，變更後在權屬的安排上。如果沒有這套制度基礎，農民的權力實際上是很難受到保證的。[ 2015-03-09 14:43 ]
[主持人]
有人説這次土地改革是盤活了農村“沉睡的資本”，兩位什麼觀點？[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
這次土地改革不管是哪一塊地，最重要的是這樣幾個點：一是要明確産權，確權。二是要通過市場的方式進行交易和流轉。我們建立土地承包經營權流轉也好，集體經營性建設用地市場也好，都是強調要通過市場辦法來進行交易。三是要保護權益，流轉、交易的過程中要對權益進行保護。比如對農戶最重要的是兩個權益，一個是承包經營權，一個是宅基地的使用權，把這兩個權益要保護好。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
這幾個事做下來，為什麼説就“活”了？地權清楚了，你可以進入市場、可以交易流轉；房權清楚了你可以進入市場、可以交易流轉。用通俗的話來説，你這個房子如果不能動、不能交易就能住，甚至不住放那兒也就這樣了，那和一座廟沒什麼差別。所以，明確産權、市場流轉、保護權益就能盤活農村沉睡的資本。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
“沉睡的資本”這種説法有一定的道理。第一是什麼是資本，資源要成為資本的話必須是可交易的。從這個角度來講，農村的資源確實是睡著的，不是資本。比如承包地這一塊，上世紀80年代把農地承包經營權分到農戶，形成了自耕種形態，一家一戶自己去做，自己不做就給家裏老人、婦女去做。所以它的承包經營權的流轉是有問題的。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
二是承包經營權的擔保抵押，也就是它的資本化的問題。如果不能解決農地金融的獲得問題，想要形成適度規模，要提高農業的效益，實際上整個基礎是有問題的。所以這次承包權繼續由原有的農民持有，允許轉出去的經營權可以抵押擔保，這實際上是解決未來新興主體進入的問題，這是解決流動和資本的問題。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
另外就是，集體經營性建設用地原來是只有徵為國有才能使用，它本身不能出租、抵押擔保。這次允許集體經營性建設用地可以出租、出讓，可以抵押擔保，就使原來的集體經營性建設用地從一個死的、自用的資産變成了一個可以流動、可以資本化的資産。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
還有宅基地的問題。盡管這次改革是一個相對謹慎的設計，但是允許房屋在試點過程中可以擔保抵押，下一步的試點還會進一步深化，不斷兌現它的財産權。 總之就是使這三種資源可以不斷地實現交易的權利，這就是把沉睡的資産資本化的過程。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
要強調的一點是，除了交易和資本化外，對權利的確定也同樣重要。通過確權來保障原有權利人的基本權利，這是實現未來幾種地可交易、轉讓、資本化的基礎。如果這項工作不做好，可能傷害的是農民的權利和利益。[ 2015-03-09 14:44 ]
[主持人]
在改革試點中會面臨很多法律問題，有些是需要突破的，無論是廢止還是修改原有的法律；而有些則是不能突破的底線。二位什麼觀點？[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
這在四中全會上很明確，就是要實現改革和立法的銜接。重大改革要決策有據，但是立法也要適應改革和社會發展的需要。這次為了推進試點，就採取了重大改革于法有據的要求，採取讓人大賦權。比如這次在全國選了33個試點地區，經過人大授權確定這四塊地，特別是後面的三塊地，就是承包權之外的三塊地進行試點。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
選擇試點主要強調幾個方面。一是強調試點地區必須在新型城鎮化試點和全國農村改革實驗區的范圍內進行選擇。現在新型城鎮化試點在全國一共是62個地區加兩個省（安徽省和江蘇省），另外，農村改革實驗區，兩期批下來一共58個，也就是説剛好120個，從中選33個搞試點。二是試點有底線，不能改變公有制性質，不能改變土地用途，不能損害農民權益。三是有明確的時間表，這33個試點必須在2017年底完成，這樣可以實現可復制、可推廣的經驗。這些要求使試點有了制度的安排和法律的授權。這是與以往不同的地方。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
不能突破集體所有制；不能傷害農民權益和耕地紅線是三個底線，框定整個土地制度改革的根本路徑。堅持集體所有制是中國憲法的一項基本制度，城市國有和農村集體所有，是中國特色社會主義制度的兩項基本制度安排。試點地區要堅持集體所有制裏的一些合理內核，在這個基礎上對現有的集體所有制進行完善。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
前面四項改革裏承包經營權改革、宅基地改革、徵地制度改革和集體徵地制度改革實際上都是對現代集體所有制的完善。堅持集體所有制的底線是説我們整個土地制度的改革不是搞私有化，不搞私有化不等于我們土地制度就不改革。我們土地制度是在集體所有制完善剛才講的四塊裏面是有大量需要完善的地方。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
二是農民權益，土地制度改來改去不能借機把農民手上的利益都摟走了。所以第二條底線是農民對土地的權利更完整，農民從土地中獲得更大的利益。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
第三個就是耕地紅線。中國耕地紅線的設置是符合國際規范的。任何一個國家城市化高速發展，尤其是走到中後期階段的時候，都會對特殊土地進行保護，也就是我們講的用途管制和耕地保護。它是一個生態的概念，一個安全的概念。對我國這樣一個人口大國來説，所有資源裏，耕地安全是良好安全的前提。所以第三條底線上是保證前兩條權利底線的前提。 改革的基本方向是在這三塊原則下進一步完善集體所有制，進一步使農民的權利更加完整，也使耕地保護制度和耕地安全制度安排更加有保障。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
所以我覺得這三個底線不是説束住你的手腳讓你不改革了，實際上我們改革的基本方向是在這三塊原則下進一步完善集體所有制，進一步使農民的權利更加完整，也使我們整個耕地保護的這套制度，耕地安全的制度安排更加有保障。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
第二個為什麼這次要在33個試點地區要全國人大授權，我認為這是非常大的變化。原來以為地方改革就是突破現代法律。在目前的情況下，無論是地方政府的行為，還是我們講的依法治國，如果是沒有法律授權的試驗，地方政府也不敢去做。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
地方土地制度經過多年試點來看，上位法如果不改，下面的試點也很難推進。因為都牽扯到土地管理法、物權法，這些基本的法律制度安排上的上位法的問題。所以這次全國人大授權對有幾項土地的法律在試點地區先停止，進行試點，就是為了推進地方按照法律的規范更好地改革。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
關于試點地區的選擇，選定的試點地區一個是新型城鎮化試點地區，另外是農村綜合改革試點地區。土地問題不是一個單獨的問題，它實際上是我們整個城市化進程中面臨的一個核心問題，也是農村改革和農業現代化在推進的過程中面臨的根本問題。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
所以33個試點地區實際上是選在新型城鎮化試點地區和農村改革試點地區，就是為了實現“四化同步”城鎮化、現代化、工業化、信息化過程中把土地放在其中的一個深的含義。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
這次試點為什麼要經過授權？授權就是因為它突破了法律，突破了哪些法律呢？大概地理一理主要是兩個法，一個是土地管理法。土地管理法實際上有四個條款在這次試點中要突破的。再有就是要突破城市房地産管理法。比如第九條。[ 2015-03-09 14:44 ]
[主持人]
今年春節，有一篇題為《一個博士生的返鄉日記：迷惘的鄉村》火了，一個上海的博士生回到自己農村的家鄉，發現自己的家鄉面臨著很多問題。這篇文章隨後引起了社會各界關于農村現狀的討論，有人用經濟和文化的“空心化”來形容我國現在的農村，但許多人也對農村缺乏直觀認識。二位認為“空心化”這個詞準確嗎？根據您調研看到的情況，當下農村是否真存在文章中寫的那樣問題？[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
進入新世紀，城鎮化加快之後，農村出現了一些新的現象，常用表述是三句話：一是人口的老齡化；二是村莊空心化；三是經營的尖銳化。 老齡化也伴隨著空心化，這個現象目前確實比較突出。今年春節我也回去了，回去以後我就發現很多戶過春節就回來了。平時往往是一個老頭在這兒幫助別人看家。最明顯的一個例子，我最切身體會的，我父親原來是一個公務人員退休了留在我們縣做公務人員，現在退休回到村裏，他説平時我就把你叔叔、你伯伯這家全管起來，每天晚上睡覺之前檢查一下鎖，每天早上睡覺起來看看誰家鎖動沒動，基本上七八戶這樣。這個空心化確實表現得比較突出。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
老齡化實際上也給外出就業、青壯年走有關係。另一方面就是村莊為年輕人提供就業機會，提供工作生活的空間越來越小。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
新型城鎮化有幾句話，核心是人的城鎮化，那麼怎麼樣解決人的城鎮化呢？就是要推進農業轉移人口市民化。但在推進過程中，農民工的就業結構就存在一個問題。現在全國大概有2.7億農民工，他們就業的地區是分外出就業和本地就業，外出就業就是鄉鎮以外，本地就業就是鄉鎮以內。但是看數字，63%的是外出就業到鄉鎮以外了，或者是鄉鎮以上的一出去就是一年半年；37%的是在本地鄉鎮以下的就業。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
我們現在推進城鎮化是過多地關注城市，通過城市的發展吸收農業轉移人口然後來搞農業轉移人口的市民化。那換一個思路，通過村鎮城鎮化來推進農民就地城鎮化，其實這條路子是很有潛力的。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
在村鎮搞城鎮化有什麼好處？我們特別擔心的大城市搞城鎮化的成本問題。第一成本很高，第二農民不願意來，因為文化、各方面融入都沒有。一些大村、強村搞就地城鎮化基礎設施都是他們自己搞的，村鎮村企互動，産業和城市發展融合起來搞城鎮化。它走了一條市場主導、農民主體的城鎮化。所以我覺得解決村莊空心化不是沒有辦法，要有新的思路和新的理念。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
博士《返鄉日記》這篇文章火了，村莊空心化反映了原來城市化這條路是有很大問題的。我們把城市和鄉村隔離開，造成兩個區域的空間發展不平衡。過去30多年整個土地制度、規劃制度、財政制度、融資制度，所有的這些制度基本上都是往城市傾斜，而農村跟城市有天壤之別的。制度上必然把人都送往城市走，而我們又沒有一套再把城市和農村打通的這套制度。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
2.7億農民工進城，但是進城的這些人不能落下來的，還得往回去。現在有一個很重要的現象就是，農一代進城打工是為了回去更好地生活，為了解決收入問題。但是80末、90後這代人，他在鄉鎮和縣城買房，回去就是在縣城裏住著，回去燒個香，但是這樣就使村莊更加破敗。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
土地制度在這裏要起非常關鍵的作用，過去30多年的發展實際上是把城市搞起來了，但是對農村這塊土地的財産權力的實現，土地要素配置的實現，還有人地關係的調整都沒解決。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
這一輪土地制度改革的試點非常關鍵的是要打通城市和農村，重點在哪裏？就是城鄉統一的建設用地市場的建設。解決整個城市和城市擴展區。城鄉結合地區如果就繼續這麼搞下去這些人在城市還是落不下來，落不下來還得回去繼續在當地蓋房，農村地區繼續破敗，城鄉人和地的割裂繼續存在。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
所以這套制度的改革重點首先在集體經營性用地和宅基地改革裏面城鄉結合部地區的破題，不能再繼續走我們原來徵地賣地的城市化的模式。原來這些人怎麼落呢？就是落在農民的宅基地和集體的經營性建設用地上。所以這兩塊在城鄉結合部地區的改革能否闖出一條路，讓進到城裏的這些流動人口和農民工，在這裏能夠有一個體面的棲身之所是改革的重點。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
所以集體經營性用地的同地同權和宅基地制度在沿海地區和城鄉結合部地區的改革，這是對整個未來城鄉之間的重新布局非常重要的。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
空心化的關鍵問題是什麼？就是在傳統濃醇，人和地、人和村莊之間的重新配置。我們整個村莊制度是東亞特色的，只有人口密集地區才有村莊制度。西方只有農場制度，但我們有村莊制度。大量的人口原來傳統的村莊布局是以耕地為半徑的，但現在整個農村農業的發展方式發生了重大轉型後，比如現在農業用不了幾個工，基本上機械化，另外農業的服務體係跟上後，農業整個發展方式的轉型未來會對整個村莊制度帶來很大的變化。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
另外人口年齡結構的變化和人口城市化進程的加快，也會對整個現在村莊制度帶來非常大的變化。村莊的景象可能未來還有一段時間大家回去寫讓人揪心的故事，但是慢慢會有一個過程，核心就是大量制度的改革。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
整個城市化的過程是一個漸進的過程，英國早期是一樣的。英國工業化革命早期，知識分子和文學家寫到的農村的景象比這還要悲慘，但這個會是一個漸進的過程。我們要做的就是整個制度安排不要集約化，不要使這個景象變得更加糟糕，這是我們要在政策和制度改革上要解決的問題。[ 2015-03-09 14:44 ]
[劉守英]
今年一號文件提的三個産業的融合，這個實際上是我們原來城鄉發展一體化的一個具體的實體化。農村整個産業不得到發展，農村的發展空間就沒有了，最後只是農村的空間被移到城市，那農村怎麼可能發展呢？所以未來的景象和制度的追尋是城鄉兩個發展空間應該平等地發展。[ 2015-03-09 14:44 ]
[宋洪遠]
今天主題是盤活農村沉睡的資本，重點是要深化農村土地制度改革，同時，農村集體産權制度改革也要深化。農村資産除掉土地之外還有資金、村莊的一些積累，還有資源。要把資金、資源、資産都盤活起來，這個資本才能全部盤活。[ 2015-03-09 14:44 ]
[主持人]
感謝兩位專家今天和我們聊了很多關于農村土地改革相關話題，梳理農村土地改革各項規章還有面臨的各項問題，最後也深入探討了農村現代化的問題。再次感謝兩位專家，也感謝各位網友的收看，我們下次節目再見。[ 2015-03-09 14:44 ]
