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新華網浙江頻道11月18日電 （王新亞 潘海平 葛如江）千百年來，農民和土地的關係血濃于水，唇齒相依，是須臾不可分割的兩個名詞。
然而中國改革開放的實踐證明，農民不斷從土地上剝離出來才是鄉土中國現代化的惟一出路。當我們把實現小康的希望放在城市化的道路上時，城市化、工業化在中國古老
的大地上掀開了波瀾壯闊的新篇章。大部分農民逐漸失去土地，是一種歷史的必然。
城鎮的鋪開，改變著土地上千百年來不變的生產方式，剝離出一時間手足無措的農民。一個新的社會群體隨之迅速擴大：失地農民。說是農民，他們已經沒有土地；說不是農民，他們卻在城市的邊緣徘徊；剛剛失去土地這條生存底線的他們希望能和城市人一樣獲得工作機會、社會保障來支撐起未來的生活，但卻屢屢失望；他們處于弱勢的生存、面對未來的無助，令我們憂慮，更激起我們的深思。
失地農民 加速增多
有專家估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。上世紀90年代開始，全國興起大辦開發區的熱潮，最高峰時達8000多個。當時全國每年流失耕地數量在1000萬畝以上，人為徵佔約為500萬畝，如按當時人均2畝左右，失地農民是一個很大的數。1996年開始，中央嚴令限制新增徵用土地，要求土地總量平衡，這樣每年大約是200萬—300萬畝徵佔土地，如按照大多數被徵地區人均1畝耕地左右，每年有200多萬失地農民。一些地方為賬目平衡，到其他地方買指標徵地，還有地方化整為零，把國務院才能批的權限搞到縣一級就能批，動輒數百上千畝，甚至數平方公裏。
客觀看，城市化早期，失地農民問題並不嚴重，因國家安置方式包括就業安置，這在計劃經濟年代非常有效，農民能很快在國企內轉為工人身份。隨著企業用工方式市場化，政府再無法採取就業安置把農民“塞”進企業，失地農民的出路問題突出起來。浙江中部義烏，1995年城市化率僅為18％，今年預計達到55％，隨之突飛猛進的是城市建設，預計三五年內義烏市的面積將達到50平方公裏。
城市鋪開的過程就是農民土地被徵用的過程。
據分析，到2005年，義烏市“失地農民”將達到20萬人左右。義烏市領導告訴記者，如缺乏其他足以依賴的生活或養老保障，農民會拒絕交出土地，城市化進程受阻。我國已進入老年社會，義烏100個失地農民中有13個60歲以上老人。養老問題不解決，土地徵用得越多，不穩定隱患也越多。
隨著交通、能源等基礎設施建設及城市化推進，中西部地區的“失地農民”問題也突出起來，失地農民由發達地區局部社會問題擴展為全國性的社會問題。
日前，記者走進安徽合肥包河工業園區，這裏數千畝土地已被徵用，到處都是殘垣斷壁。村民說，政府一聲令下，6000多名村民就遷移一空。去年8月，徵地拆遷前，政府答應給村民每人1萬元補償安置費以及青苗費、搬家費等。然而，半年過去了，村民只拿到每畝900元的青苗補償費，其他補償費用未見分文。在自家尚未拆完的樓房前，趙成芝不停地哭泣。她家的樓房兩年前剛建好，花了10多萬元，耗費了她和丈夫一輩子心血。房子被強行拆了。
房子拆了，如同鳥獸的窩沒了，村民們只能“作鳥獸散”。如今被拆遷的觀音廟、大墻、花園村的數千戶村民都各自在外尋找臨時住所。他們住得十分分散，要想找到他們猶如大海撈針。在城郊的葛大店村，記者花了半天工夫才找到了幾戶村民。60多歲的胡憲枝老兩口和兒子一家租住在兩間小房子裏，房間面積很小，一張雙人床幾乎佔了整個房間，衣櫃放不下，從老家搬來的東西就只能胡亂地堆放在一起。做飯則只能在門外將就著。
花園村的老會計吳玉平說，花園村有1800多個村民，老百姓有田地的話，上能養老下能扶幼，溫飽能解決，生活有依靠，而現在一人1萬元就把我們的一輩子打發了，更何況這1萬元到現在還沒個影子。他說：“真不敢想象這以後的日子怎麼過！”
即便是在經濟較為發達的東部沿海地區，農民一旦失去了土地，他們編織的美好生活也會像肥皂泡一樣迅速破滅。
2001年，浙江省金華市新獅鄉道院塘村僅有的500畝土地，因為城北工業園區被全部徵用。上級確定的土地補償款是每畝2.6萬元。經過村集體留存後，農戶最後拿到的土地補償款是每畝1.5萬元左右。應該說，這個標準已經比其他許多地方都要高。但是，農民意見仍非常大。原因是，500畝被徵土地共涉及農戶95戶，其中有93戶因為本次徵地需要拆遷。村裏給每戶安排宅基地100平方米。但是，拆遷戶要在村裏指定的兩塊地上建造房子，其中一塊每戶要繳納1萬元，另一塊則需要2萬元。由于土質疏松，農民無論把房子建哪塊地上，打地基的費用每戶均需要4萬—5萬元。再者，因為道院塘村已處金華市區的延伸帶上，市、區對此地房屋的建設，有統一規劃。造高造低、造大造小農民不能自己說了算。村民何生水給記者算了一筆賬：“我到手的徵地補償費和房屋拆遷費一共為7萬多元，但是我要把房子造起來，按最低的要求，光屋基和污水總管道配套基本上就要花掉7萬元，按照規劃，房子要造不是三層就是四層，少說也還要10多萬元。就是傾家蕩產也造不起。”道院塘絕大多數村民如今的境遇同何生水類似。農民失地之後，不僅今後的生活保障無著落，而且馬上面臨居無定所的處境。
積重難返 症結何在
農民離開土地可以為經濟社會發展破解瓶頸，也符合農民利益。但事實上絕大部分徵地，農民都是不情願的，甚至十分反對，因徵地糾紛引發的上訪已成為很多政府部門信訪量中的大頭。好事辦糟的根源，就出在土地使用性質轉變和使用權轉移過程中，問題多多。
————政府沒有把好公平關，不僅土地徵用補償標準偏低，而且又沒有社會保障措施配套，近憂遠慮使失地農民不斷上訪。
《土地管理法》規定，徵用耕地的土地補償費用為該土地徵用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。記者調查發現，各地補償標準相差懸殊，補償標準制定過低，絕大多數農民不滿意。浙江省經濟相對發達，其對失地農民的補償標準與全國平均水平相比略有提高，但據統計，1998年以來，這個省各類徵地給村裏的補償費平均每畝12164元，安置補助費每人2377元，經過村集體留存，實際到農民手上的平均只有土地補償費平均每畝7958元，安置補助費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元。農戶家庭得到的所有土地徵用費總額（包括附著及其實施補償費）人均8828元。據浙江省農調隊的調查，只有6.8％的農戶對此表示滿意，53.2％的農戶認為偏低。
————“圈地風”盛行，“徵而不用”現象非常普遍，失地農民意見很大。
土地不可再生，多徵一畝耕地農民就少一畝“生存田”，就少一份生活保障。地方政府為招商引資降低成本非常普遍。一些企業看到土地升值潛力後，利用各工業園區、農業園區等巧立名目，變相圈地，實業投資是假，對徵用土地進行炒作轉手是真。政府千方百計從農民手裏低價徵來的建設用地，成為企業變相牟利的途徑。浙江省國土資源廳辦公室一位同志介紹，1999年後，浙江省的土地徵用數量急速上升，最高年份增幅超過90％，增幅最低的也達40％。從被徵用土地的投資密度和工業產出看，圈地現象顯然。浙江省義烏市城西鎮益公山村村民反映：現在企業徵用土地政策很寬松，企業對已徵用了的土地很不珍惜，一些廠家購買後絕大多數土地在閒置，這與一般農戶生活基建房用地卡得很死形成鮮明對比。東陽市江北新區革新村村民反映，江北2平方公裏徵地還沒用完，市裏又把新區的規模擴大到10平方公裏。農民說：“我們反對政府徵用土地越多越光榮的浮誇作風。”
———政府“低徵高賣”，農民十分反感。
近年來，許多縣市政府實行統一徵地，並對經營性用地實行招標和挂牌交易。這本是好事，但政府轉身又成了“投機商”。浙江上虞市百官鎮梁家山村地塊政府拍賣時價格上升到100多萬元一畝，總額達到1.5億元，而農戶徵地補償安置費只有2.5萬元一畝。“低徵高賣”加之政府直接出面操作，對失地農民刺激很大。
浙江省富陽市西北郊後周村，村民人均1.4畝土地。改革開放後，越來越多的企事業單位到後周村徵用土地，用于建造辦公樓和廠房。到上世紀90年代，後周就開始與富陽市連為一體。後周土地身價百倍。起初，村民奔走相告：地值錢了。然而，現實卻讓村民大為心涼。村民告訴記者，村裏向他們調劑承包地轉讓給外來單位和個人時，村民拿到手上的一次性補償款只有最多數百元的“青苗費”，此外惟一的補償只是每年發放的“口糧補償金”600元。未成年農民，則在此基礎上再打折扣。記者在村裏的賬本上看到，後周村每年用于“口糧補助金”的資金最多只有20萬元。這種補償款的分配思路，基本把農民排除在土地升值權益者范圍之外。土地升值本身對農民毫無意義可言。
———“暗箱操作”，腐敗孳生。
浙江省象山縣石浦鎮，有一片300多畝的臨海山地，上面世居著100多戶農民。去年，農民接到鎮裏通知要搬遷，每家每戶得到數萬元不等的拆遷安置費。當村民搬遷完畢後，一家房地產公司尾隨而至，在他們林地、自留地和耕地上大造別墅，農民百思不得其解。一鬧一吵之後，村支書這才從抽屜裏拿出一張村裏和鎮政府下屬某旅遊項目辦公室簽定的土地徵用協議：原來他們的地已經被徵用。村民說：“要是我們不吵不鬧，豈不是連地被賣了都不知道？補償款也拿不到？”
如今農村有一種普遍現象，哪個村子土地一值錢，馬上會有人跟著動歪腦筋。用農民的話來說是“肉一肥，狼就兇”。歪腦筋之所以能得逞，原因就在于“暗箱操作”為之開了方便之門。
由于土地值錢，富陽市後周村一塊宅基地的價值少說也值幾十萬元。一些村幹部就利用手中掌握的大權，為自家大量批地，直接把集體土地變成自家現鈔。村民扳著指頭算了算，村主任戴關渭一家擁有數量不少于5塊的宅基地，其兄弟各家每家也至少有3塊。更讓農民難以心平的是，2001年至2002年期間，村主任戴關渭又在後周村一塊少兒活動中心的規劃用地上，佔了4塊地皮，一出讓就賺了360萬元。不少手中掌握權力的頭頭腦腦，也紛紛通過村主任的關係到後周村批佔宅基地。拿到一塊宅基地等于用微弱代價拿到了三五十萬元錢。而同樣在後周村，記者親眼目睹不少村民的住房已四面透風，搖搖欲墜。村民王國來一家三代7口人至今還擠在又破又黑不足10平方米的土屋裏。
————徵地補償安置費分配混亂，村級留用資金管理失控。
調查發現，目前對于徵地補償安置補助費的分配缺乏細則，造成各地對徵地安置補償費分配混亂，往往引發糾紛。在分配的比例上，在發放時間上，在發放對象上隨意性較大。
不少農民反映，徵地補償款集體留用所產生的後果更嚴重。一般村民對于村留下部分補償款用于村道建設等集體公益性事業，或者發展壯大集體經濟多半沒有什麼意見，但由于留村徵地補償款份額較大，有的還沒建立規范的村務公開、財務公開，缺乏監督，少數村幹部依靠手中權力大肆揮霍失地農民的保命錢，有的幹脆強取豪奪將集體資產收歸自家囊中。
農民是與土地關係最密切的群體，為何在土地的交易中，最被漠視？因為按照現有法規，農村土地集體屬所有權性質，農民只有承包經營權。在一些人眼中，土地賣與不賣，賣多少價格，農民沒有發言權，村集體說穿了就是村幹部。不少幹部對失地農民生活無依的事實心知肚明，但畸形政績觀讓他們急著要把形象工程搞起來，其他已無心考慮。
解決之道 考驗政府
“失地農民問題實際暴露的是中國土地制度問題。”國家發改委中國小城鎮改革發展中心副主任袁崇法指出，土地對農民來說就是財產，但現行徵地補償方法並不把它當財產來看待，這就是最大的矛盾。在農用地轉為建設用地的過程中，農民希望更多地用市場機制來解決，這樣他對土地的所有權、使用權、處置權等財產權能夠得到充分的尊重，利益能夠得到保障。但是現行的徵地辦法仍沿用計劃經濟時代的行政佔用方式，具有強制性、壟斷性，把農民排斥在土地利益分配體係之外，失地農民的利益受損、失去保障等問題由此產生。
在徵地過程中引入市場機制、利用市場機制來配置土地資源已經成為一個共識。
正視產權問題，給失地農民吃一顆定心丸。
我國現行與土地有關的憲法、農業法、土地管理法、土地承包法、村民委員會組織法等5部法律，均明確規定農村土地歸農民集體所有。農業部農業改革試驗區辦公室朱守銀處長指出，集體產權性質的農村土地現實中一直被當作公共品，土地徵用往往失控。一些人認為土地應歸農民私有，允許自由買賣，徵地按土地市場價格進行；還有人主張土地應歸國有，但農民擁有使用權，徵地方必須贖買農民的使用權；還有人建議實行租賃土地制度，讓土地開發方從農村集體組織手上租賃土地。主張不一，但都認為農民應參與土地增值收益分配。
經濟學家溫鐵軍指出，法律已經明確農村土地的集體所有權主體，但現實中未得到。我們需要強調而不是改變這個主體，應允許它們直接進入土地一級市場。政府要把好土地用途管理關，嚴格限制土地徵佔，公益事業可以由政府出面徵地，非公益用地則由工商企業和集體所有權主體談判，必須公示，不能搞黑箱操作。
國家徵佔土地用于純粹公益性項目後，應從土地資產的收益中，切一塊資金用于定向建立失地農民的社保基金；對于交通設施等準公益性的佔地，應能使農民長期分享土地的增殖收益，以防止出現失去保障的問題；工商業用地則應該實行租賃，由轉讓土地的農村集體組織向企業收取租賃費，用于解決失地農民長期保障的問題。
完善村民自治，讓產權主體真正負起責任。
從現實看，村級組織在徵地補償費分配過程中問題非常多，黑箱操作等不一而足，也是造成失地農民不斷上訪的主要原因之一。監督缺席是基層民主建設的“軟肋”。
朱守銀認為，在現實中，村級組織存在雙重代理的性質：一方面按照村民委員會組織法的要求被選舉出來代表農民利益，但另一方面還要對上負責，代理上級政府的一部分行政職能。農村稅費改革後，村級組織行政化傾向加強了，村幹部可以任免，賬務要審計，達標建設等任務還要下達，尤其是村級組織的經費來源不再由農民直接提供，而是改為具有財政資金性質的農業稅附加，在人、錢、事都被上級政府控制的情況下，村幹部如何能在土地轉讓這樣的重大利益問題上代表農民說話？現行農村治理結構和我們推行農村基層自治的目的是一個悖論，距離真正的自治還有不小的距離。當前，失地農民的利益要想得到保障，村級組織可以說是最後一道關口。
改變決策方式，真正從行動上公平對待農民。就業是失地農民最好的保障，一些基層幹部呼吁，政府作為徵地單位應負起更大責任，如對失地農民進行免費就業培訓、拓寬農民就業門路、建立失地農民基本生活保障制度等。國務院發展研究中心副主任陳錫文估算，改革開放以來，政府利用低價徵地高價出讓，從農民手中拿走資金約為2萬億元。
我國城市化飛速發展，大都市建設日新月異，很大程度上是農民在做貢獻，是農民降低了城市化、現代化的成本。失地農民問題正是這種徵地制度積重難返的產物。城市化在推進，土地在升值，但農民並沒有從中得益。
中國小城鎮改革發展中心主任李鐵指出，解決失地農民的問題，實際上涉及國民經濟分配格局，需徹底改變決策觀念和決策方式。農民離開土地進城已成大趨勢，城鄉統籌發展已成為現實的迫切要求。不能再固守城市為中心的視角，涉及土地收益分配等與農民利益切身相關的問題，政府應有所作為。
城市化是解決三農問題的根本出路，在此過程中，政府需不斷調整決策方式，充分保障農民的合法權益。
在實行土地私有制的西方國家，城市化進程往往產生大量的失地農民，曾引發嚴重的社會問題，我國實行土地公有制，完全能避免西方國家那種尖銳對立的矛盾，能否做到這一點，還取決于我們具體的制度和政策安排是否合理，是否能兼顧各方利益，尤其是能否妥善保護失地農民利益。
失地農民面對被拆毀的房子失聲痛哭。 (完)
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